Site archéologique de Panamá Viejo et district historique de Panamá

a) Dégradation importante des bâtiments historiques menaçant la valeur universelle exceptionnelle du bien ;

b) Conflits d'intérêts entre les différentes parties en présence sur les questions d'utilisation, de gestion et de conservation du centre historique ;

c) Capacités limitées pour la réhabilitation et l'entretien des ensembles historiques ;

d) Carences dans la mise en œuvre du cadre légal nécessaire à la protection ;

e) Absence de mise en œuvre de politiques lisibles de conservation et de gestion du bien ;

f) Démolitions d'ensembles urbains et historiques ;

g) Déplacement imposé aux occupants et aux squatters.

L’État partie a soumis un rapport sur l’état de conservation du bien en février 2009. Le rapport répond aux questions soulevées dans la précédente évaluation de l’état de conservation du bien et donne des informations sur la mise en œuvre de la décision du Comité du patrimoine mondial (Québec, 2008). De plus, une mission conjointe de suivi réactif UNESCO/ICOMOS a eu lieu en mars 2009 pour juger de l’état de conservation du bien et faire des recommandations afin d’améliorer les méthodes de gestion et de conservation. La mission a également passé en revue le rapport d’état de conservation de 2009 soumis par l’État partie.

a) Déclaration de valeur universelle exceptionnelle et conditions d’intégrité et d’authenticité

L’État partie a rendu compte de la préparation et de la présentation de ladite déclaration. La documentation reçue à cet égard inclut les critères au titre desquels le bien a été inscrit et l’évaluation de l’ICOMOS lors de l’inscription, ainsi qu’un rapport sur la validité des évaluations antérieures. Il reste encore à parfaire le document pour constituer une Déclaration de valeur universelle exceptionnelle prenant en considération tous les éléments (zone urbaine, Salón Bolívar, site archéologique) qui justifient l’inscription du bien et l’Etat de conservation souhaité et intégrer toutes les composantes du bien inscrit.

b) Système de gestion actuel

Depuis 1982, la responsabilité juridique de la conservation des sites historiques de la République du Panamá incombe au Bureau du Patrimoine national historique (DNPH) de l’Institut national de la Culture (INAC). En l’an 2000, une unité spécifique du gouvernement, la Oficina del Casco Antiguo (OCA), a été créée pour mettre en œuvre le plan directeur du District historique. La OCA est un service autonome financé par le gouvernement central via l’INAC et régi par le Programme de Développement des Nations Unies (PNUD). Son conseil d’administration se compose du directeur de l’INAC (qui le préside), du ministre du tourisme, du ministre du logement, du ministre de la présidence et du maire de la ville de Panama. En tant que programme du PNUD, la OCA n’est pas censée être un bureau permanent ; c’est pourquoi un effort législatif est en cours pour la remplacer par une fondation public-privé (Patronato), suivant le modèle réussi du site archéologique de Panama Viejo. À l’heure actuelle, le DNPH limite ses actions sur le terrain à l’approbation de projets de réhabilitation. En 2004, la OCA a élaboré un plan stratégique dérivé pour les cinq années suivantes (2004-2009). Ces documents guident la grande majorité des interventions publiques sur le site. La mission a vérifié la fonctionnalité de ces arrangements et a recommandé de veiller à la permanence du système actuel à la lumière des prochaines élections présidentielles.

c) Dégradation importante des bâtiments historiques menaçant la valeur universelle exceptionnelle du bien

L’État partie signale que le délabrement des bâtiments et la spéculation immobilière sont, en effet, des problèmes importants. Il précise qu’un inventaire des bâtiments en état d’abandon a été dressé en 2004 pour permettre aux autorités d’infliger des sanctions monétaires aux propriétaires de bâtiments abandonnés, comme le stipule la législation. À ce jour, 78 processus de sanction ont été enclenchés ; quelques sanctions ont été payées, d’autres ont répondu en lançant des travaux de réhabilitation, ou alors en interjetant appel. Cela est efficace pour stimuler l’investissement privé dans le secteur et les restaurations, si bien que sur les 68 bâtiments recensés en haute priorité, 31 sont en rénovation ou disposent de plans de rénovation. Quant à l’expropriation, l’État partie note qu’elle n’a été appliquée que dans un cas, pour installer un bureau d’orientation des touristes et un centre culturel public dans un édifice laissé à l’abandon, bien que le propriétaire ait formé un recours qui attend la décision de la Cour Suprême.

La mission a noté que la procédure appliquée dans ce cas est appropriée et justifiée compte tenu des circonstances.

d) Capacités limitées pour la réhabilitation et l’entretien des ensembles historiques

L’État partie rend compte des progrès considérables qui ont été faits dans ce domaine et des projections envisagées afin de poursuivre les travaux. La mission a pris acte des avancées dans ce domaine et a souligné qu’un grand nombre de bâtiments nécessitent encore d’être traités. Toutefois, des interventions inopportunes ont eu lieu sur quelques bâtiments historiques et les interventions massives au Central Hotel ont sérieusement affecté un édifice emblématique.

e) Carences dans la mise en œuvre du cadre de protection juridique

L’État partie note que des carences ont été identifiées dans le cadre juridique existant, notamment dans quatre domaines : les processus d’approbation des projets, les sanctions infligées aux bâtiments en état d’abandon, l’administration publique et les réglementations propres aux zones tampons. Il reconnaît que les autorisations doivent être données avec plus d’efficacité pour soutenir l’investissement privé et qu’il faut étendre les sanctions aux bâtiments occupés pour éviter la détérioration progressive du patrimoine bâti. La gestion publique du site doit être rendue plus stable et moins dépendante des cycles politiques. Enfin, il convient d’établir officiellement une zone tampon pour le District historique de manière à éviter l’empiètement d’un développement urbain inapproprié dans les zones limitrophes et à en faire la présentation officielle au Comité du patrimoine mondial. L’État partie signale qu’un projet de loi sera déposé au Congrès national dans les prochains mois pour remédier à ces carences. La mission a noté que l’Assemblée nationale avait approuvé une zone tampon pour Panamá Viejo, mais qu’aucune information n’a été communiquée sur la manière dont les mesures réglementaires vont être appliquées pour sa gestion. Elle a également insisté sur la menace potentielle de l’urbanisme incontrôlé dans les quartiers alentour et a réitéré l’urgente nécessité des travaux de déviation de l’Avenida Cincuentenaria pour contrer ce phénomène. Elle a aussi recommandé ce moyen pour intégrer le site dans les agglomérations voisines.

f) Absence de mise en œuvre de politiques lisibles de conservation et de gestion du bien

L’État partie indique qu’un plan stratégique quinquennal (2004-2009), issu du plan de gestion, est en cours d’application et a été largement diffusé. Il note que la plupart des projets sont achevés, en cours d’exécution ou dans les dernières phases de planification. La mission a vérifié quelques-uns de ces projets en visitant la zone et a noté les recommandations concernant des propositions particulières et la nécessité d’actualiser le plan d’action. Toutefois, le plan de gestion devrait identifier d’urgence un mécanisme permettant d’améliorer la coordination INAC / DNPH / CONAMOH / OCA pour l’efficacité des processus décisionnels.

g) Démolitions d’ensembles urbains et historiques

L’État partie signale qu’aucune démolition illégale n’a eu lieu. Il clarifie dans son rapport le statut des biens mentionnés et les propositions pour chacun d’eux. Dans le cas du San Market, il s’agit d’un édifice contemporain que la municipalité a transféré dans un bâtiment historique rénové. Comme il n’était pas d’une grande importance architecturale ou historique, il a été démoli pour créer une nouvelle place publique conformément au plan stratégique. Aucune information n’a été reçue par le Centre du patrimoine mondial. La mission a vérifié cette information, mais elle a aussi remarqué que le marché offrait une vie urbaine intense dans la zone qui a maintenant considérablement régressé. Une proposition a été élaborée pour faire face à ce problème.

h) Déplacement forcé des occupants et des squatters

L’État partie indique que le déplacement des résidents économiquement faibles (locataires ou squatters) ayant occupé les immeubles de Casco au cours des 50 dernières années est un processus qui a commencé avec le renouveau de l’investissement privé dans la zone il y a très longtemps et qui se poursuit aujourd’hui. Cela vient du fait qu’il faut évacuer les habitants des immeubles pour pouvoir les réhabiliter, que 90 % des bâtiments du Casco appartiennent à des particuliers et que le projet privé typique s’adresse à des résidents à revenu élevé. En 1997 et 2002, une loi est passée pour réglementer les processus d’éviction, établir des calendriers de déplacement et des compensations financières pour les résidents. La OCA a également mis en œuvre un programme d’accessibilité au logement pour permettre aux résidents les plus anciens de rester dans le centre. Elle a également instauré une politique sociale de grande envergure axée sur l’éducation et l’emploi, encadrée par la vision d’un « développement global » du site.

La mission a observé qu’en dépit de la pertinence des programmes sociaux en place, ces derniers ne suffisent pas et ne sont pas mis en œuvre à grande échelle en raison de l’absence de soutien du gouvernement central et de la vulnérabilité d’un grand nombre d’habitants du District historique. L’aspect le plus inquiétant du processus est de sauvegarder et mettre en valeur le centre historique et, bien que des mesures aient été appliquées, elles sont insuffisantes.

Le Centre du patrimoine mondial et l’ICOMOS notent les progrès accomplis par l’État partie pour améliorer l’état de conservation du bien. Cependant, ils restent fort préoccupés par les conflits croissants entre les différents acteurs au sujet des politiques adoptées pour le bien, et le Centre du patrimoine mondial et l’ICOMOS encouragent l’État partie à prendre des mesures spécifiques à cet égard, comme l’a recommandé la mission. Les menaces pour la valeur universelle exceptionnelle du bien et les attributs qui la justifient, ainsi que la progression de la spéculation immobilière, l’application limitée des normes et réglementations et le déplacement des habitants traditionnels sont à traiter d’urgence. Il faudrait aussi explorer d’urgence les moyens de freiner l’embourgeoisement des lieux pour garantir à long terme le caractère vivant et habitable du centre ville historique. Le Centre du patrimoine mondial et l’ICOMOS craignent que les deux « patronatos » contribuent à une division des responsabilités. Il faudrait examiner d’urgence le plan de gestion comme un instrument propre à renforcer la coopération entre toutes les institutions concernées et gérer le bien dans son intégralité.

Le Centre du patrimoine mondial et l’ICOMOS considèrent qu’au cas où l’État partie ne soumettrait pas ce plan d’urgence et ne justifierait pas la mise en place de moyens financiers et techniques pour exécuter le plan, le Comité du patrimoine mondial pourrait envisager l’inclusion du bien sur la Liste du patrimoine mondial en péril.