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Developing a participatory approach to World Heritage management in Mtskheta (Georgia)

National and local stakeholders are brought together in the Georgian World Heritage Protection Council. The Council reviews all proposals within the World Heritage properties and buffer zones and ensures adequate planning, management and collaborative decision making.

About the city of Mtskheta

Mtskheta is one of oldest cities of Georgia, located approximately 20 kilometres north of the capital, Tbilisi, at the confluence of the Mtkvari and Aragvi rivers. Mtskheta was the ancient capital of Kartli, the East Georgian Kingdom from the 3rd century BC to the 5th century AD, and the location where Christianity was proclaimed as the official religion of Georgia in 337. To date, it still remains the headquarters of the Georgian Orthodox and Apostolic Church.

The Historical Monuments of Mtskheta were inscribed on the World Heritage List in 1994 under criteria (iii) and (iv).  The historic churches of Mtskheta, including the Holy Cross Monastery of Jvari, Svetitskhoveli Cathedral and Samtavro Monastery, are outstanding examples of medieval religious architecture in the Caucasus. They show the high artistic and cultural level attained by the ancient kingdom of East Georgia, representing the development of the building typology from the 4th to the 18th centuries.

The site of the Historical Monuments of Mtskheta was inscribed on the List of World Heritage in Danger in 2009, due to serious concerns about the privatisation of land situated in the vicinity of the World Heritage property, the lack of an integrated management plan and the loss of authenticity of some components due to restoration works conducted using unacceptable methods (Decision 33 COM 7B.102 ). The property was removed from the List of World Heritage in Danger in 2016, after important work and commitments by the State Party. Actions taken include the proclamation of the Decree on the Moratorium on Urban Development and Land Privatisation, establishment of a unified buffer zone, encompassing the landscape surrounding the components; and working on an Urban Land-Use Master Plan with the property’s Outstanding Universal Value in its core, amongst others (Decision 40 COM 7A.29).

The State of Conservation Reports presented to the World Heritage Committee between 2017 and 2021 indicate that, although there has been considerable progress, a number of challenges remain. The preservation of the historic fabric of the city and the natural landscape surrounding it has been a concern for the World Heritage Committee and the Advisory Bodies for nearly two decades. Consequently, the World Heritage Committee, in its 44th session, encouraged the State Party of Georgia to finalise the planning and legal instruments, including the Mtskheta Urban Land-Use Master Plan. The Committee requested Heritage Impact Assessments for developments within the property and its buffer zone, as well as an updated report on the state of conservation of the property and the implementation of previous Committee decisions, to be examined during its 46th session (Decision: 44 COM 7B.48).

© Roberto Cantoni

Developing a participatory approach to World Heritage management in Mtskheta (Georgia) 

In response to previous World Heritage Committee’s decisions, the national and local authorities involved in the management of the Historical Monuments of Mtskheta have worked to develop a sustainable management framework for the property. This process has included the definition of World Heritage property boundaries and buffer zones, drafting building and planning guidelines, and developing a management plan and urban planning tools, amongst others.

The development of the management framework needed to take into consideration a large number of stakeholders, such as national authorities, the local residents represented by the Municipality of Mtskheta, the Patriarchate of Georgia, and business and tourism developers. Each of these stakeholders had a different understanding of the property and different priorities: for instance, local residents were most concerned about local livelihoods and quality of life, while the Patriarchate sought to preserve and continue the role of Mtskheta as the spiritual centre for Christianity in Georgia. At the same time, business and tourism developers wanted to promote economic development, while cultural heritage authorities aimed to preserve the property’s Outstanding Universal Value.

Due to the complex management of the site and the large number of stakeholders present, it was necessary to create a forum for all stakeholders to meet and reach a consensus on key decisions regarding the World Heritage property. In 2016, at its 40th session, the World Heritage Committee recommended the State Party of Georgia to pursue a stakeholder involvement strategy and methodology, and address governance issues at the local level in order to ensure adequate planning, efficient management and decision making (Decision 40 COM 7A.29).

Additionally, the joint UNESCO World Heritage Centre / ICOMOS / ICCROM Reactive Monitoring Mission, undertaken in February 2018, highlighted the importance of a coordinated inter-ministerial and institutional decision-making process and continuous dialog and transparency between all stakeholders. At the same time, the Mission identified the need to reinforce the role of the municipality in training and capacity building programmes and in raising awareness about World Heritage values amongst local authorities, residents and stakeholders.

It recommended the establishment of a Steering Committee that would review all project proposals within the property and buffer zone, in order to ensure that “no project, independently of its contents and potential positive or negative impacts, could be realised without the active support of all relevant stakeholders, including the Local Authorities, and without the approval of a Heritage Impact Assessment”.

In response to the Reactive Monitoring Mission recommendation and previous Committee decisions, a participatory approach to World Heritage management was developed by Georgian national authorities, working in collaboration with the World Heritage Centre and the Advisory Bodies. Since 2020, following   the Governmental Decree # 976, dated 31 December 2019 on the extension of the Moratorium, and the order #02/15 (02/03/2019) of the Director-General of the National Agency of Cultural Heritage Protection of Georgia, the Georgian World Heritage Monuments Protection Council brings together representatives from:

  • National Agency for Cultural Heritage Preservation of Georgia (NAPRG)
  • Municipalities
  • Patriarchates of Georgia
  • Georgian Ministry of infrastructure and regional development
  • Georgian Ministry of education, science, culture and sport
  • Professional institutions (ICOMOS, Centre for Cultural Heritage Studies, and more)
  • Independent field experts

The Georgian World Heritage Protection Council reviews all projects within the World Heritage properties and buffer zones, implementing World Heritage Committee decisions, as well as national and local laws. All prospective projects within the World Heritage property and buffer zone are submitted to the relevant Municipality. If the Municipality approves them, they are sent to the National Agency for Cultural Heritage Preservation of Georgia, who acts as a secretariat for the Georgian World Heritage Protection Council. The proposal is then reviewed by the Council; if it is approved, it will be sent to the World Heritage Centre for revision by the Advisory Bodies.

The Council was launched in April, in spite of the difficulties caused by the COVID-19 pandemic. Between April and December 2020, 93 projects were submitted to the National Agency for Cultural Heritage Preservation of Georgia. 28 projects were approved, 15 were rejected, and 50 were referred back to the Municipality for additional documentation.

The number of referred proposals evidenced a lack of technical capacities at local level. Consequently, the Georgian World Heritage  Monuments Protection

Council arranged consultation meetings and workshops, mainly with local staff at the Mtskheta Municipality, in order to improve the quality of submissions to the National Agency. The workshops have been part of a constructive collaboration with local authorities, which aims to build a sustainable management system that preserves the property’s Outstanding Universal Value while promoting sustainable local development and quality of life for local citizens.

The formation of Georgian World Heritage Monuments Protection Council was included in the State of Conservation Report that was reviewed by the World Heritage Committee in its 44th session (2021). Upon its review, the Committee acknowledged the considerable progress made by Georgia to implement the Committee’s recommendations, while encouraging Georgia to finalise the working documents and implement the recommendations of the 2018 joint World Heritage Centre/ICOMOS Advisory mission (Decision: 44 COM 7B.48).   

Source: Ms Manana Vardzelashvili, National Agency for Cultural Heritage Preservation of Georgia, 2020-2021, World Heritage Committee Decisions’ reports, 2001-2021. 

Contribution towards the implementation of the 2011 Recommendation on the Historic Urban Landscape

The project aims to contribute to the implementation of the Historic Urban Landscape approach by:

  • Protecting the wider urban and landscape heritage values, going beyond a focus on monuments only
  • Developing a collaborative decision-making process that brings together a diverse number of stakeholders

Historic Urban Landscape Tools

Regulatory systems 

Contribution towards Sustainable Development

If fully implemented in accordance with the described plans, the initiative could contribute towards Sustainable Development and the Sustainable Development Goals.

Goal 11. Make cities and human settlements inclusive, safe, resilient and sustainable.

  • Target 11.3: the initiative aims to enhance inclusive and sustainable urban development, and capacity for participatory, integrated and sustainable human settlement planning and management.
  • Target 11.4: the initiative aims to protect and safeguard the world’s cultural and natural heritage.

Note: the described potential impacts of the projects are only indicative and based on submitted and available information. UNESCO does not endorse the specific initiatives nor ratifies their positive impact.

To learn more

    Image credits

    Cover image: Historical Monuments of Mtskheta / Amos Chapple © OUR PLACE The World Heritage Collection

    Note: The cases shared in this platform address heritage protection practices in World Heritage sites and beyond. Items being showcased in this website do not entail any type of recognition or inclusion in the World Heritage list or any of its thematic programmes. The practices shared are not assessed in any way by the World Heritage Centre or presented here as model practices nor do they represent complete solutions to heritage management problems. The views expressed by experts and site managers are their own and do not necessarily reflect the views of the World Heritage Centre. The practices and views shared here are included as a way to provide insights and expand the dialogue on heritage conservation with a view to further urban heritage management practice in general.

    Décisions / Résolutions (3)
    Code : 44COM 7B.48

    Le Comité du patrimoine mondial,

    1. Ayant examiné le document WHC/21/44.COM/7B.Add,
    2. Rappelant la décision 42 COM 7B.24, adoptée à sa 42esession (Manama, 2018),
    3. Reconnaît les avancées considérables réalisées par l’État partie pour mettre en œuvre les recommandations du Comité ;
    4. Accueille favorablement le développement de la base de données du schéma de plan directeur de la ville de Mtskheta qui comprend tous les édifices et parcelles de la ville et des environs en représentation 3D, avec leurs données de base, qui constituera un outil essentiel lors des phases ultérieures du plan directeur, ainsi que pour le suivi de sa mise en œuvre et suggère fortement que le plan directeur de la ville de Mtskheta soit achevé dans les meilleurs délais ;
    5. Encourage l’État partie à poursuivre le travail en cours sur l’élaboration de la « Documentation relative à la gestion du développement territorial de Mtskheta », y compris le plan directeur d’occupation des sols urbains de Mtskheta (PDOSUM), et à soumettre les projets des principaux volets de ce plan au Centre du patrimoine mondial pour examen par l’ICOMOS International au plus tard le 1erfévrier 2022 ;
    6. Reconnaît également la décision de l’État partie visant à maintenir la « promulgation d’un régime spécial de réglementation du développement urbain dans les zones de protection du patrimoine culturel de la municipalité de Mtskheta » (le moratoire) jusqu’à ce que la « Documentation relative à la gestion du développement territorial de Mtskheta » ait été adoptée, et que le contrôle et le suivi soient pleinement en place ; et accueille aussi favorablement la décision de l’État partie visant à prolonger le moratoire jusqu’à nouvel ordre ou jusqu’à ce que tous les dispositifs et approbations nécessaires soient en place ;
    7. Soutient l’assistance consultative en cours pour 2019-2020, et approuve les recommandations de la mission consultative conjointe Centre du patrimoine mondial/ICOMOS de 2018 et invite l’État partie à mettre en œuvre ces recommandations, qui concernent :
      1. L’élaboration du PDOSUM,
      2. La nécessité de traiter les problèmes de conservation urgents existants qui, faute d’être résolus, pourraient avoir un impact négatif sur la valeur universelle exceptionnelle (VUE) du bien,
      3. La nécessité de développer une vision à long terme pour le paysage urbain historique de Mtskheta, et ce, afin d’orienter la gestion des changements résultant de l’augmentation du tourisme commercial par une approche qui intègre patrimoine culturel et développement durable ;
    8. Demande à l’État partie de continuer à soumettre, conformément au paragraphe 172 des Orientations, des informations détaillées sur tout projet d’aménagement envisagé au sein du bien, de sa zone tampon et de son cadre, pour examen par le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives avant toute prise de décision sur laquelle il pourrait être difficile de revenir ;
    9. Réitère sa demande à l’État partie d’entreprendre une évaluation d’impact sur le patrimoine (EIP) de tout aménagement au sein du bien et de sa zone tampon, évaluation qui constituerait une méthode opportune et appropriée d’évaluation des impacts multiples et cumulatifs des aménagements actuels et prévus, en tenant compte des impacts potentiels sur la VUE du bien, conformément au Guide de l’ICOMOS pour les évaluations d’impact sur le patrimoine appliquées aux biens culturels du patrimoine mondial, avant d’autoriser tout aménagement et avant la finalisation et la mise en œuvre du PDOSUM ;
    10. Demande enfin à l’État partie de soumettre au Centre du patrimoine mondial, d’ici le 1er décembre 2022, un rapport actualisé sur l’état de conservation du bien et sur la mise en œuvre des points ci-dessus mentionnés, pour examen par le Comité du patrimoine mondial à sa 46e

    En savoir plus sur la décision
    Code : 40COM 7A.29

    Le Comité du patrimoine mondial,

    1. Ayant examiné le document WHC/16/40.COM/7A,
    2. Rappelant la décision 39 COM 7A.41, adoptée à sa 39e session (Bonn, 2015),
    3. Accueille favorablement l’important travail et l’engagement de l’État partie pour que la valeur universelle exceptionnelle (VUE) soit au cœur de l’élaboration du schéma directeur d’aménagement du territoire urbain (SDATU);
    4. Note les mesures prises par les autorités pour garantir la protection du bien grâce au décret sur le moratoire relatif à l’aménagement urbain et à la privatisation des sols, ainsi que la révision du SDATU, qui doit encore être finalisée et mise en œuvre conformément aux recommandations du Centre du patrimoine mondial et de l’ICOMOS ;
    5. Décide de retirer les Monuments historiques de Mtskheta (Géorgie) de la Liste du patrimoine mondial en péril ;
    6. Recommande que l’État partie prenne en considération les recommandations formulées par les missions d’assistance technique de 2015 et de 2016 du Centre du patrimoine, et par l’ICOMOS, notamment de :
      1. consolider la politique de planification territoriale stratégique et veiller à ce que la dimension urbaine du bien se reflète pleinement dans les politiques, les mesures et les outils adoptés pour en garantir la conservation, en utilisant si nécessaire l’approche proposée par la Recommandation concernant le paysage urbain historique (2011),
      2. résoudre la question de gouvernance au niveau local afin de garantir une planification adéquate ainsi qu’une gestion et une prise de décision efficaces,
      3. poursuivre une politique et une méthodologie d’implication des parties prenantes accompagnées d’outils de communication,
      4. revoir les limites administratives, notamment en ce qui concerne le site de Jvari,
        afin de finaliser et mettre en œuvre le SDATU, y compris une réglementation favorable du plan d’occupation des sols, un plan de gestion, et continuer également de garantir la conservation à long terme des monuments et sites archéologiques par l’élaboration de plans et de programmes de restauration adéquats ;  
    7. Accueille favorablement l’établissement d’une zone tampon unifiée, pour englober le paysage qui entoure les éléments, incluant en particulier le panorama le long des fleuves et les montagnes alentour, et demande à l’État partie de doter cette zone tampon élargie d’une protection appropriée et de soumettre au Centre du patrimoine mondial une proposition de modification mineure des limites de la zone tampon unifiée du bien ;
    8. Accueille aussi favorablement l’initiative de l’État partie d’inviter une mission conjointe Centre du patrimoine mondial/ICOMOS/ICCROM de suivi réactif sur le bien afin d’évaluer la mise en œuvre des recommandations susmentionnées ;
    9. Demande également à l’État partie de soumettre au Centre du patrimoine mondial, d’ici le 1er février 2017, un rapport actualisé sur l’état de conservation du bien, pour examen par le Comité du patrimoine mondial à sa 41e session en 2017.

    En savoir plus sur la décision
    Code : 33COM 7B.102

    Le Comité du patrimoine mondial,

    1. Ayant examiné le document WHC-09/33.COM/7B,

    2. Rappelant la décision 32 COM 7B.90, adoptée à sa 32e session (Québec, 2008),

    3. Exprime de très vives inquiétudes quant à l'état de conservation des différentes composantes du bien ;

    4. Regrette l'absence de prise en compte appropriée dans le rapport de l'État partie des dispositions légales et techniques destinées à prendre en compte les différentes menaces, la privatisation des terrains, l'élaboration d'un plan de gestion intégré et la création d'un programme spécial de protection des composantes archéologiques du bien;

    5. Regrette par ailleurs que l'État partie n'ait pas remis de document destiné à préciser les limites exactes de la zone de protection du bien et de sa zone tampon;

    6. Prend note avec regret de la perte d'authenticité de certaines composantes suite à des travaux de restauration accomplis avec des méthodes inacceptables;

    7. Décide d'inscrire les Monuments historiques de Mtskheta (Géorgie) sur la Liste du patrimoine mondial en péril;

    8. Prie instamment l'État partie de développer, en consultation avec le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives, un projet de Déclaration de valeur universelle exceptionnelle, ainsi qu'une proposition d'état de conservation souhaité en vue du retrait du bien de la Liste du patrimoine mondial en péril, pour examen par le Comité du patrimoine mondial à sa 34e session en 2010 ;

    9. Demande à l'État partie d'inviter une mission conjointe Centre du patrimoine mondial/ICOMOS sur le territoire du bien début 2010 afin d'évaluer l'état de conservation du bien;

    10. Demande également à l'État partie de soumettre au Centre du patrimoine mondial, d'ici le 1er février 2010, un rapport sur les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des recommandations détaillées dans la décision 32 COM 7B.90, pour examen par le Comité du patrimoine mondial à sa 34e session en 2010.

    En savoir plus sur la décision