Aires protégées des trois fleuves parallèles au Yunnan

• Barrages
• Modifications des limites du site
• Exploitation minière
• Signalisation
• Gestion prévisionnelle

Le 17 janvier 2013, un rapport sur l’état de conservation du bien a été soumis par l’État partie, comme demandé par le Comité du patrimoine mondial à sa 36e session (Saint-Pétersbourg, 2012). Ce rapport de l’État partie fournit des informations sur la construction d’un barrage hydroélectrique, sur de l’exploitation minière aux abords du bien, et sur la gestion d’ensemble du bien. Une mission UICN de suivi réactif a visité le bien du 15 au 25 avril 2013 pour faire le point sur ces questions. Le rapport de mission est disponible à https://whc.unesco.org/fr/sessions/37COM/.

a)  Aménagements hydroélectriques

L’État partie indique que 13 grands barrages hydroélectriques sont prévus le long des grands fleuves d’où le bien tire son nom. La situation de la planification est présentée en détail dans un tableau, déjà soumis au Centre du patrimoine mondial, sous une forme quasi identique accompagnant une lettre datée du 27 novembre 2012. Selon ce tableau, la planification générale de l’aménagement hydroélectrique des trois bassins versants remonte au moins à l’année d’inscription.

Un ensemble de barrages hydroélectriques prévus le long du Nu Jiang fait l’objet d’une controverse considérable depuis plusieurs années. Après que le plus haut niveau du Gouvernement ait temporairement suspendu le projet dans l’attente d’une étude complémentaire, la planification a repris depuis et quatre barrages sont en cours de discussion dans le nord-ouest du Yunnan. Bien qu’une évaluation d’impact environnemental (EIE) ait été réalisée pour le site proposé de Liuku, les EIE pour les autres barrages sont en attente ou en passe de finalisation et aucune n’a encore été approuvée. Selon l’État partie, aucune construction de barrage sur le Nu Jiang n’est en cours, ce qu’a pu confirmer la mission.

La situation est cependant moins claire concernant les six barrages prévus sur le Lancang, dans le nord-ouest du Yunnan. La mission a en particulier noté et documenté deux importantes activités de construction sur les deux sites de barrages visités, Lidi et Wulongnong. Certaines incohérences par rapport au rapport de l’État partie se sont révélées évidentes lorsque des représentants de l’entreprise gouvernementale Hydro Lancang Company ont déclaré à la mission que les travaux de construction préparatoires sur le site du barrage de Lidi avaient commencé dès 2009. L’accord final pour la construction aurait été accordé en février 2013, c’est-à-dire juste après la soumission du rapport de l’État partie. Concernant le cas du projet du site de Wulongnong, d’importants travaux de construction continuent à l’évidence depuis un certain temps et sont décrits comme « travaux de construction préparatoires » dans le rapport de l’État partie. Le statut de l’EIE pour ce projet de barrage a été signalé par l’État partie comme non formulé en novembre 2012. La section correspondante est laissée vierge dans le tableau actualisé daté de janvier 2013. Les représentants de l’entreprise ont expliqué que l’accord pour les travaux de construction préparatoires était accordé par les autorités provinciales, en attendant l’accord final du Gouvernement central pour la construction.

Les extraits des EIE mentionnent un grand nombre de barrages sur le Jinsha et décrivent ce bassin hydrographique comme la plus vaste base énergétique de la Chine, ce qui ne laisse aucun doute sur l’échelle des aménagements hydroélectriques prévus. Selon le rapport de l’État partie, aucune EIE n’a été officiellement approuvée pour aucun des trois projets hydroélectriques sur le Jinsha à proximité du bien. Néanmoins, des travaux de construction préparatoires auraient démarré sur le site du barrage de Li Yuan à l’est de l’élément de la Montagne des Neiges du Haba. La situation semble être la même que sur le site de Wulongnong, c’est-à-dire que l’accord au niveau provincial semble avoir permis des travaux de construction préparatoires bien que l’EIE ne soit pas terminée et n’ait pas été approuvée. Aucun des sites de barrages prévus sur le Jinsha n’a pu être visité par la mission en raison de contraintes de temps.

La position fondamentale de l’État partie dans son rapport et lors de la mission de suivi réactif est qu’aucun des éléments du bien en série ou de ses zones tampons n’est sont directement affecté par les projets de construction de barrages. L’emplacement des barrages, réservoirs, l’accès routier et les futurs corridors de transmission seraient matériellement situés hors du bien et de ses zones tampons. L’absence de connexion entre le bien et les projets hydroélectriques repose sur la conception des limites du bien, ce dernier étant essentiellement constitué de terrains de haute altitude des montagnes du Heng Duan. Le seul fleuve qui passe dans la zone centrale du bien est le Lancang, qui traverse un des 15 éléments, tandis que le Nu Jiang longe sa zone tampon, et que le Jinsha coule en bordure d’une partie de la limite de la zone tampon du bien.

Selon le Centre du patrimoine mondial et l’UICN, cette position de l’État partie est officiellement exacte. Après examen des informations écrites fournies par l’État partie et selon les visites de sites sélectionnés, rien n’indique que la  construction de barrages et/ou d’infrastructures connexes est prévue dans les composantes ou des zones tampons du bien. Ils font cependant remarquer que l’emplacement physique et la distance altitudinale constituent à eux seuls des critères insuffisants pour évaluer les impacts écologiques, compte tenu des associations complexes et bien documentées du paysage. Des exemples de la complexité qui doivent être pris en considération, les liens entre les écosystèmes terrestres et aquatiques et les habitats et les impacts des barrières physiques et de perturbation dans les couloirs de la faune sauvage le long des fleuves, et par conséquent sur la connectivité du paysage. Ces questions doivent être examinées dans le cadre de l’évaluation des impacts sur la valeur universelle exceptionnelle (VUE) dans une évaluation stratégique environnementale (ESE), et dans les EIE individuelles de ces projets.

Deux autres aspects méritent d’être soulignés. Tout d’abord, la beauté panoramique des gorges profondes des fleuves – reconnue selon le critère (vii) – pourrait être sérieusement affectée par des changements survenant en dehors des limites du bien. Ensuite, les travaux de construction préparatoires en cours sur trois sites de barrages avant l’accord de l’EIE sont particulièrement préoccupants car le Comité du patrimoine mondial avait explicitement et instamment demandé à l’État partie d’éviter ce genre de situations (décision 36 COM 7B.9).

b)  Exploitation minière

Dans son rapport, l’État partie réaffirme son engagement sans équivoque à s’abstenir de délivrer quelques autres permis pour l’exploitation minière dans le périmètre du bien et de ses zones tampons. L’État partie ne précise pas si la réaffirmation de son engagement inclut les licences d’exploration. D’autres déclarations concernant l’exploitation minière autorisée exigent d’être clarifiées, notamment une déclaration selon laquelle «une certaine zone à l’extérieur du bien sera délimitée en tant que zone interdite à l’exploitation minière où les droits miniers ne seront pas approuvés». Les méthodes permettant de définir cette délimitation ne sont pas spécifiées et il convient donc de préciser si cet engagement s’étend à tous les droits miniers, y compris les licences d’exploration. Les relations entre la délimitation prévue et les zones tampons actuelles exigent également des éclaircissements.

Des déclarations concernant d’anciens droits miniers dans les zones adjacentes et dans les zones tampons avant l’inscription mentionnent l’existence de tels droits mais ne révèlent ni leur importance ni les emplacements concernés. Selon le rapport de l’État partie, les normes internationales en matière d’environnement et de santé humaine seront appliquées ; il faudrait cependant disposer d’informations précises sur cet aspect. Il est important de se rappeler l’histoire très particulière du bien en termes d’exploitation minière : des licences de prospection et d’exploitation minière antérieures à l’établissement d’aires protégées et à l’inscription au patrimoine mondial n’avaient pas été mentionnées lors des processus d’évaluation et d’inscription et les territoires concernés ont dû être exclus du bien par l’approbation d’une modification mineure des limites en 2010.

La mission a visité le site de stockage des résidus d’une ancienne mine, ainsi qu’un grand site d’exploitation d’une mine de cuivre dans la zone qui ne fait plus partie du bien, entre le Hong Shan et la Montagne des Neiges du Haba qui sont deux éléments du bien, et elle a rencontré des représentants privés et gouvernementaux de la compagnie. Deux autres projets miniers voisins n’ont pu être visités à cause de la neige. L’État partie a confirmé un total de quatre projets actuels d’exploitation minière et de prospection entre les deux éléments susmentionnés. Sur place, une carte, fournie par les autorités de gestion du bien, montre que la vingtaine de licences de prospection couvrent quasiment la totalité des terrains entre les éléments du Hong Shan et de la Montagne des Neiges du Haba. Bien que l’État partie et les représentants de la compagnie aient insisté sur le fait que la prospection a peu de chances d’être effectuée sur toute la zone concernée par les licences d’exploration, l’ampleur et l’emplacement d’éventuelles opérations soulèvent de sérieuses questions quant à d’éventuels futurs impacts sur la connectivité entre les deux éléments. L’UICN fait remarquer que le suivi environnemental de la prospection et de l’exploitation minière, tel que décrit à la mission, semble centré sur les aspects techniques de la pollution de l’air et de l’eau, tandis que les impacts sur la faune sauvage ne semblent pas actuellement faire l’objet d’un suivi.

Un autre sujet de préoccupation mentionné par les observateurs non-gouvernementaux est celui de l’exploitation minière illégale. Des représentants gouvernementaux et des scientifiques consultés ont reconnu qu’il y avait eu des antécédents d’exploitation minière illégale mais ont affirmé que cela était maintenant mieux contrôlé depuis ces dernières années. En même temps, il a été reconnu que des opérations d’exploitation minière à petite échelle pourraient continuer localement à l’intérieur du bien en violation des recommandations claires du Gouvernement central. La mission n’a pu vérifier la véracité de rapports indépendants signalant de l’orpaillage illégal près du Mont Kawagebo, à l’endroit où le Baimang-Meili, qui fait partie du bien, marque la frontière avec la Région autonome du Tibet. Bien que l’État partie ait indiqué qu’il n’avait pas connaissance d’activités minières actuelles à cet endroit, il est nécessaire d’avoir davantage de précisions à ce sujet.

c)  Gestion d’ensemble et efficacité de la gestion

Le vaste bien en série des Trois fleuves parallèles au Yunnan pose inévitablement d’importants problèmes de gestion bien qu’au cours des dix ans qui ont suivi l’inscription, l’État partie ait fait d’importants investissements pour l’améliorer. Selon la documentation et les informations fournies à la mission, la structure de gestion est relativement bien établie et progressivement améliorée. L’État partie reconnaît que l’on peut mieux faire, et cela est d’autant plus important en raison des pressions croissantes du développement autour du bien.

Concevoir et mettre en œuvre une évaluation de l’efficacité de la gestion (EEG) complète et rigoureuse, tout cela n’était pas du ressort de la mission de suivi réactif, qui a cependant pu s’informer et se documenter. Il y a eu accord général sur l’utilité d’une EEG approfondie. Les possibilités et options de coopération entre l’État partie et l’UICN ont été ouvertement débattues et la mission a mis à contribution l’expérience actuelle de l’UICN et l’expérience acquise au cours de l’initiative «Mise en valeur de notre patrimoine» (Enhancing our Heritage). Comme il est précisé en détail dans le rapport de mission, une EEG complète équivaudrait à un projet d’ampleur moyenne et exigerait un financement équivalent. Parmi les bénéficiaires d’une éventuelle EEG, on peut inclure les représentants gouvernementaux à tous les niveaux et la société civile.

Les domaines précis qui pourraient bénéficier d’une EEG complète sont notamment (i) le processus décisionnel hiérarchique et l’encadrement étant donné la complexité institutionnelle et les risques de chevauchement ; (ii) l’efficacité des mesures de conservation pour les attributs de la VUE ; (iii) la conception du site, y compris la connectivité et la possibilité d’ajouter de nouvelles aires de grande valeur de conservation à proximité du bien ; (iv) le tourisme et les loisirs compte tenu des ambitieux plans d’aménagement ; et (v) les liens et les implications de gestion avec les grands programmes de développement dans l’ensemble de la région. Autres sujets particuliers qui ont reçu peu d’attention jusqu’ici : la mise en place de stratégies pratiques de suivi de la faune sauvage et les réponses de gestion aux conflits croissants entre humains et faune sauvage, notamment en ce qui concerne les dégâts commis sur les récoltes.

À cet égard, la mission a signalé des rapports indiquant une possible réduction des populations de faune sauvage dans certaines parties du bien ; elle considère que cela, ainsi que les causes de cette diminution, doivent être étudiés de manière plus approfondie.

Le Centre du patrimoine mondial et l’UICN attirent l’attention du Comité sur la grande ampleur du projet de barrages hydroélectriques, qui va certainement entraîner d’importants changements écologiques et autres dans le nord-ouest du Yunnan, où est situé le bien, et au-delà. Les 13 barrages prévus à proximité du bien font partie du projet chinois de Transfert d’électricité d’ouest en est. Beaucoup plus que les 13 barrages sont prévus le long des principaux cours et affluents des trois fleuves, en particulier dans la Région autonome du Tibet voisine, et dans la Province du Sichuan. De plus, il est également prévu des barrages hydroélectriques dans des pays en aval sur le Nu Jiang et le Lancang, et ailleurs, sur le Jinsha. Les impacts indirects et cumulés possibles de l’ampleur de ces aménagements sur la VUE du bien exigent une évaluation méthodique.

Selon le Centre du patrimoine mondial et l’UICN, et conformément aux conclusions de la Commission mondiale des barrages, un projet de cette ampleur exige une évaluation approfondie et une bonne compréhension des avantages par rapport aux impacts, aux coûts et aux risques et cela dépasse largement le champ d’évaluation possible du suivi réactif dans le cadre de la Convention du patrimoine mondial. L’UICN a reçu des extraits de certaines des EIE. Elle a remarqué qu’il n’était pas mentionné de références aux normes et méthodes d’évaluation. Les conclusions fournies sur un certain nombre de sujets semblent assez générales et simplistes et il n’est pas évident de comprendre sur quoi sont fondées certaines de ces conclusions. En l’absence de données fiables sur la faune sauvage, les références et sources des différentes déclarations sur les populations de faune sauvage sont pour le moins peu claires. Certaines conclusions sont fondées sur des liens de cause à effet vagues et sans preuves, ou simplement non justifiées. Il n’est pas non plus indiqué si le statut de patrimoine mondial a été particulièrement pris en considération. Les références à des mesures palliatives dans les EIE étudiées ne sont pas suffisamment précises ni justifiées. L’UICN considère que la qualité et l’aspect approfondi des EIE présentées à la mission apparaissent comme fondamentalement incompatibles avec l’ampleur des différents projets, et que l’on peut fortement douter que les informations dont on dispose soient suffisantes pour une prise de décision responsable à ce stade.

Actuellement, les EIE concernant 10 des 13 projets de barrages prévus sont soit inachevées soit non encore approuvées. Qui plus est, l’État partie indique que les départements gouvernementaux concernés continuent à poursuivre une recherche approfondie. La mission a observé, avec inquiétude, que les travaux de construction préparatoires semblent souvent démarrer avant l’approbation de l’EIE. Il semble que d’importants investissements soient faits avant la conclusion de l’EIE, ce qui indique une grande confiance quant aux résultats positifs de l’EIE, bien avant que l’on en ait connaissance. En outre, l’approbation et la construction d’infrastructures de transmission semblent déconnectées des barrages eux-mêmes ; de toute façon il n’a pas été possible pendant la mission d’obtenir les plans des emplacements exacts des lignes de transmission. Il ne semble pas que l’on tienne généralement compte des impacts de tous ces barrages (effets cumulatifs), sans parler de l’association de ces projets à d’autres projets d’aménagements dans la région, y compris mais non seulement au tourisme de masse.

Le Centre du patrimoine mondial et l’UICN recommandent que le Comité demande instamment à l’État partie de s’engager dans une compréhension beaucoup plus approfondie et stratégique des conséquences, coûts et risques du projet Transfert d’électricité d’ouest en est par une ESE précisément centrée sur la VUE du bien, ainsi que sur des impacts environnementaux et sociaux plus généraux, avant de prendre des décisions finales. Le Centre du patrimoine mondial et l’UICN sont prêts à aider l’État partie à identifier toute expertise technique requise pour aider à la préparation de cette ESE.

S’agissant de l’exploitation minière, il est recommandé que le Comité demande que l’État partie renforce son engagement par rapport au bien, et idéalement, par rapport aux zones tampons, pour exclure clairement les licences d’exploration minière. Ils recommandent également que le Comité demande à l’État partie d’assurer un suivi et une totale prise en compte des problèmes de connectivité lors d’éventuelles opérations de prospection et d’exploitation minière près du bien, et de fournir une carte montrant toutes les licences d’exploration entre le Hong Shan et la Montagne des Neiges du Haba qui sont des éléments du bien, ainsi qu’une carte montrant toutes les licences d’exploitation minière et/ou d’exploration près du bien avant son inscription, pour s’assurer qu’aucune licence ne concerne le territoire du bien.

Concernant l’efficacité de la gestion, l’élaboration d’une EEG approfondie dépassait le cadre de la mission mais représente une action recommandée selon la méthodologie «Amélioration de notre patrimoine». Malgré d’importants investissements et les progrès, l’État partie reconnaît l’utilité d’une analyse plus approfondie comme base de renforcement à l’avenir de l’efficacité de la gestion. Le rapport de mission fournit des directives précises à cet égard ainsi qu’un ensemble de questions fondamentales, en dehors des impacts  des infrastructures, qui exigent une prise en compte plus approfondie.

Le Centre du patrimoine mondial et l’UICN notent avec préoccupation la diminution apparente des populations fauniques constatée par la mission. Ils recommandent donc que le Comité demande à l’État partie d’établir et d’appliquer un programme de suivi systématique de la faune sauvage pour s’informer sur la situation et les tendances des populations d’espèces essentielles, ainsi que sur les activités de braconnage. Ce programme de suivi devrait constituer une base sûre pour l’identification et la mise en œuvre de mesures permettant de restaurer les populations de faune sauvage à l’intérieur du bien.