Liverpool – Port marchand

Projets de développements urbains:

a) Absence de gestion globale des nouveaux projets d’aménagement;

b) Absence d'analyse et de description des caractéristiques du paysage urbain associées à la valeur universelle exceptionnelle du bien et des perspectives remarquables associées au bien et à sa zone tampon;

c) Absence de règles établissant clairement la hauteur maximum des nouvelles constructions, que ce soit aux alentours des zones du patrimoine mondial ou le long des quais;

d) Absence de prise de conscience par les promoteurs, les professionnels du bâtiment et le grand public du bien du patrimoine mondial, de sa valeur universelle exceptionnelle et des exigences de la Convention du patrimoine mondial.

L’État partie a soumis un rapport sur l’état de conservation du bien le 28 février 2012, en réponse aux décisions prises par le Comité du patrimoine mondial à sa 35e session (UNESCO, 2011). Une mission conjointe de suivi réactif Centre du patrimoine mondial / ICOMOS s’est rendue sur le bien du 14 au 16 novembre 2011. Le rapport de la mission est disponible en ligne à l’adresse internet suivante : https://whc.unesco.org/en/list/1150/documents/

a) Aménagement proposé comme « Liverpool Waters »

Liverpool Waters est un important projet d’aménagement à grande échelle, d’un montant de 5,5 milliards de £, qui sera mis en œuvre sur une période de 30 ans. Ce projet a été soumis par la société, Peel Holdings, pour un permis de construire sur avant-projet. Le site de l’aménagement d’une superficie de 60 ha porte sur une partie du bien inscrit et une partie de sa zone tampon. Il s’étend sur 2 km le long des quais, depuis Princes Dock et King Edward Triangle, au nord de Pier Head, jusqu’à Bramley Moore Dock, dans la partie la plus au nord du site, et porte sur 12 docks ou anciens docks. Le projet prévoit un aménagement à usage mixte sur une superficie totale de 1 278 000 m² (unités résidentielles, bureaux, restaurants, cafés, boutiques, services pour la communauté) à laquelle s’ajoutent 413 000 m² de parkings souterrains et comprend des propositions concernant un ensemble d’immeubles de grande hauteur dans la zone tampon. Il comprend également un plan de gestion de la conservation, qui prévoit des politiques et principes visant à protéger le patrimoine, et un plan d’action pour leur réparation et conservation.

En 2011, le promoteur a soumis des demandes de permis d’aménagement mises à jour qui furent examinées par le conseil municipal de Liverpool ; les documents comprenaient une nouvelle évaluation de l’impact sur le patrimoine, suivant les orientations élaborées par l’ICOMOS. S’agissant des évaluations d’impact, l’État partie indique que celles fournies par Peel Holdings, le promoteur, et le conseil municipal de Liverpool sont parvenues à des conclusions différentes de celles d’English Heritage (le conseiller statutaire de l’État partie), qui a fait état de l’important impact négatif, préjudiciable à la valeur universelle exceptionnelle (VUE) du bien. English Heritage soutient la nécessité de régénérer de vastes zones d’anciens docks, mais considère que les propositions auraient un impact négatif sur le caractère historique de Liverpool dans son ensemble et sur la valeur universelle exceptionnelle, l’intégrité et l’authenticité du bien. Il a noté, parmi d’autres impacts, que les immeubles de grande hauteur proposés pourraient potentiellement causer la perte des liens entre les docks et la rivière, un attribut important du bien.

Les informations complémentaires reçues de l’État partie contiennent le conseil statutaire donné par English Heritage.

En ce qui concerne la conformité au plan de gestion du patrimoine mondial et au plan de développement urbain de Liverpool, l’État partie indique que Peel Holdings et le conseil municipal de Liverpool considèrent tous deux que l’aménagement proposé est, en principe, conforme à ces deux instruments de planification. II affirme que la vision présentée dans le plan de gestion considère que l’aménagement des Central Docks devrait aboutir à un projet résidentiel de prestige avec des accès et liens améliorés, alors que cette zone est destinée à des aménagements à usage mixte dans le plan d’aménagement unitaire.

Enfin, l’État partie décrit les procédures de planification en place pour déterminer si l’approbation de la planification devrait être accordée, mais précise que le gouvernement du Royaume-Uni ne peut pas ordonner que la proposition soit rejetée.

La mission a conclu qu’en termes de perception visuelle, le projet de réaménagement va fragmenter et isoler les différentes zones de docks, au lieu de les intégrer dans un paysage urbain historique unique et continu. La mission considère que le projet d’aménagement ne reflète ni ne prolonge les structures du patrimoine fragiles et subtiles, et pourtant importantes, qui sont présentes dans la zone des docks. Au contraire, il traite le site inscrit et ses zones tampons d’une manière très différente (en termes de hauteur de construction), tout en introduisant partout la même masse et typologie. La mission considère également que l’introduction d’un ensemble d’immeubles d’une grande hauteur, avec des tours trois fois plus hautes que les Trois Grâces, détruirait le profil à peu près symétrique de la ville, qui se manifeste comme une structure urbaine à trois niveaux, incluant les quais, la forme massive et élevée des Trois Grâces, et les contreforts de l’église anglicane sur la corniche dominant la ville, avec les quartiers des docks historiques au nord pour compléter ceux du sud, en mettant les Trois Grâces au premier plan. 

La mission a soutenu les conclusions de l’évaluation exhaustive de l’impact sur le patrimoine commandée par English Heritage et noté que, malgré la divergence des conclusions en termes de niveau et d’étendue des impacts physiques et visuels sur des biens patrimoniaux, l’évaluation de l’impact sur le patrimoine fournie par Peel indique elle-même que plusieurs perspectives depuis le nord sur les Trois Grâces seront obstruées par les nouveaux aménagements et que les vues, durement acquises, sur les Trois Grâces depuis Albert Dock; au-dessus des immeubles résidentiels de Mann Island, se confondront avec la toile de fond de super-tours (y compris la « Shanghai Tower »).

La mission a en outre conclu que, si le projet de Liverpool Waters tel que proposé dans ses grandes lignes devait être mis en œuvre, le bien du patrimoine mondial subirait des dommages irréversibles en raison de la sérieuse détérioration de sa cohérence architecturale et urbanistique, une perte grave d’authenticité historique et une perte importante de signification culturelle. Elle a également noté que l’aménagement proposé dans la zone tampon entraînerait la modification de la hiérarchie et de la morphologie fonctionnelles exprimées par le système de circulation portuaire (rivière – écluses – dock – bassins d’eau) ainsi que les typologies historiques des structures et services industriels du port, affectant ainsi les conditions d’authenticité. Elle a également considéré que la perte éventuelle de biens archéologiques importants et les modifications de la relation entre les différentes zones du bien pourraient compromettre son intégrité.

Le rapport soumis par l’État partie expose les conclusions de la mission de suivi réactif concernant l’aménagement proposé comme Liverpool Waters. Il indique que des discussions entre le conseil municipal de la ville de Liverpool, Peel Holdings et English Heritage se sont poursuivies durant les deux dernières années pour chercher un compromis qui permettrait la réalisation du projet tout en conservant le statut du bien. La demande a été modifiée en ce qui concerne la préparation d’un modèle de gisement archéologique visant à mieux protéger l’archéologie en sous-sol. L’État partie note qu’aucune évaluation physique n’ayant été effectuée pour tester le modèle, la possibilité d’élaborer des stratégies d’atténuation efficaces est limitée étant donné qu’aucune certitude n’existe quant à l’emplacement de vestiges archéologiques importants. D’une manière générale, English Heritage a conclu que les modifications proposées représentent des ajustements plutôt que des réponses de fond aux préoccupations soulevées.

Le 8 mars 2012, l’État partie a informé le Centre du patrimoine mondial que le conseil municipal de Liverpool était disposé à accorder son consentement aux propositions soumises par Peel Holdings. Étant donné que English Heritage a maintenu une objection à la proposition, le conseil municipal va maintenant transmettre la demande de planification au Secrétaire d'État en charge des communautés et au gouvernement local qui décideront si le conseil municipal peut accorder son consentement ou si la demande doit être soumise à une enquête publique. L’État partie considère qu’un processus rigoureux est en place, permettant d’examiner toutes les questions afin de parvenir à une décision objective.

b) État de conservation du bien

L’État partie indique que des conditions de conservation ont été améliorées grâce aux actions concertées du conseil municipal et d’autres parties prenantes pour développer des projets de conservation et perfectionner le système de planification spatiale, tant au niveau national que local, avec l’élaboration d’un document supplémentaire de planification (Supplementary Planning Document, SPD, 2009), qui explique davantage les dispositions énoncées dans le plan de développement unitaire. Les critères visent à garantir qu’aucun aménagement susceptible d’avoir un impact sur la valeur universelle exceptionnelle du bien ne soit autorisé. Le rapport mentionne également le processus en cours pour réviser les orientations relatives à la planification afin d’élaborer un cadre national pour la politique de planification [National Planning Policy Framework (NPPF)] qui soit plus succinct. L’État partie reconnaît les préoccupations formulées par la mission concernant la construction potentielle de deux ensembles secondaires d’immeubles de grande hauteur. Le rapport fait également état de la proposition d’interventions sur les entrepôts du Stanley Dock, qui a obtenu un permis de construire sous réserve de la conclusion d’un accord sur la section 106. S’agissant du Wellington Dock, le rapport indique que la proposition concerne le remblaiement du Wellington Dock pour agrandir une station d’épuration des eaux usées située au Sandon Dock. English Heritage a émis des préoccupations quant à l’impact de ces propositions sur l’intégrité et l’authenticité du dock et a recommandé d’examiner des emplacements alternatifs pour ces installations de traitement, mais a reconnu que cette option ne représenterait pas une solution durable. Compte tenu du caractère exceptionnel de la justification, English Heritage a levé ses objections initiales et a donné son consentement à la réalisation des travaux en janvier 2012. Ces travaux devraient être finalisés en 2016.

La mission a noté les progrès importants dans la mise en œuvre des recommandations de la mission de suivi réactif de 2006 sur le site et les actions positives menées pour la conservation du bien et pour les améliorations en termes de gestion et de cadres de planification. La mission a indiqué que le bien se trouvait dans un bon état de conservation général. 

Le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives recommandent au Comité du patrimoine mondial d’exprimer de graves préoccupations quant à l’aménagement proposé comme Liverpool Waterset au fait que le conseil municipal de Liverpool soit disposé à donner son consentement aux propositions soumises par Peel Holdings, malgré les objections formulées par English Heritage.

Ils considèrent que les modifications apportées à la demande de planification n’ont pas traité en substance les inquiétudes relatives aux impacts négatifs majeurs qui ont été identifiés grâce à l’évaluation de l’impact sur le patrimoine entreprise par English Heritage.

Tout en reconnaissant la nécessité de régénérer les quartiers historiques des docks, le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives notent que cette demande est présentée dans ses grandes lignes, avec un aménagement prévu sur une période de près de 30 ans et un manque de précision en ce qui concerne les paramètres qui seraient approuvés et fixés et ceux à caractère purement indicatif. Cette approbation générale de l’aménagement est une raison supplémentaire de s’inquiéter étant donné qu’il n’existe aucune indication précise sur la manière dont de futures propositions pourraient avoir un autre impact sur les attributs du patrimoine et le cadre du bien.

Le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives considèrent que l’échelle et l’étendue de l’aménagement proposé écraserait la zone nord des docks et qu’il serait extrêmement difficile pour le bien de transmettre sa valeur universelle exceptionnelle. L’aménagement proposé peut potentiellement endommager de manière irréversible les attributs, qui conservent la valeur universelle exceptionnelle du bien, et menace son authenticité et son intégrité. Ils considèrent que le bien répond aux critères de danger potentiel et recommandent au Comité du patrimoine mondial de l’inscrire sur la Liste du patrimoine en péril. En outre, le Comité du patrimoine mondial pourrait souhaiter envisager la suppression de ce bien de la Liste du patrimoine mondial, au cas où le projet actuel devrait être approuvé et mis en œuvre.