Ville de Luang Prabang

• Méthodes de conservation inappropiées
• Nouvelles constructions
• Besoin d'un Plan de sauvegarde et de développement pour la ville
• Besoin urgent de l'adoption de la loi sur la protection des biens culturels 

Précédents débats :
Vingt-quatrième session du Comité du patrimoine mondial

Questions essentielles :

• Fragilité de la structure juridique et des capacités administratives pour gérer le développement urbain ;
• Démolition illégale de bâtiments classés et non classés et construction illégale d'immeubles, sans respect du plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV), à l’intérieur de l’aire protégée classée patrimoine mondial ;
• Consolidation de la berge de la Nam Khan, avec impact négatif visible et risques structurels possibles ;
• Mauvaise circulation de l’information entre les autorités locales et nationales concernant les activités de conservation et de développement, et absence de contrôle en général.

Nouvelles informations :

Questions juridiques

En septembre 2000, une mission composée d’un expert juridique, financée selon l’Accord de coopération France-UNESCO, a été effectuée pour fournir une assistance juridique aux autorités nationales et locales. L’objectif était de réviser le Décret du Conseil des Ministres sur la Protection du patrimoine monumental, urbain et naturel lao, et pour établir le statut de la Maison du Patrimoine, service consultatif du patrimoine rattaché aux autorités provinciales de Luang Prabang.

Cette mission a abouti à l’élaboration d’un projet de Décret sur la nomination du Comité d’attribution des permis de construire dans la ville de Luang Prabang et du Décret portant sur l’organisation et les activités de la Maison du Patrimoine. La Maison du Patrimoine a ensuite transmis à l’UNESCO la composition du groupe de travail chargé de la finalisation de ces décrets et de leur intégration dans la législation nationale qui doit être proclamée officiellement par l’Assemblée nationale lao. Malgré des demandes répétées du Comité du patrimoine mondial, de son Bureau et du Secrétariat pour obtenir des informations sur l’évolution de la situation, l’Etat partie n’a pas répondu officiellement à ce jour.

De plus, la version finale du plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) transmise à l’UNESCO/WHC en août 2001 par la Maison du Patrimoine n’est toujours pas officiellement approuvée par les autorités nationales compétentes.

Le Secrétariat avait reçu des informations alarmantes sur des démolitions et des constructions illégales l’an passé. Il a donc envoyé une mission d’expert (Inspection générale du Gouvernement français) en février 2002 pour évaluer la situation. Cette mission a noté que les informations sur les démolitions et constructions illégales avaient été régulièrement transmises au Ministère lao de la Culture par la Maison du Patrimoine de Luang Prabang, mais que les autorités nationales compétentes n’avaient pris aucune mesure. La mission a été informée qu’en 2001, sur les 74 permis de construire délivrés après accord de la Maison du Patrimoine, 20 avaient abouti à des constructions qui ne respectaient le plan autorisé. De plus, environ 140 constructions ont été édifiées sans permis. Vu la superficie réduite du centre historique, cela a représenté environ 10% des bâtiments et a inclus la démolition de trois bâtiments classés.

Berge de la Nam Khan

En réponse à la recommandation de la vingt-quatrième session du Bureau, une mission ICOMOS a été envoyée sur le site. Elle était chargée d’évaluer le projet de construction et la mécanique d’ingénierie pour consolider la berge de la rivière proposés par le maître d’œuvre du Projet des Villes secondaires de la Banque asiatique de développement (ADB). Le rapport de l’expert de l’ICOMOS qui avait jugé le projet satisfaisant avait été transmis par l’UNESCO aux autorités nationales et à l’ADB. Les travaux de consolidation ont été terminés depuis. Les experts hydrauliciens et urbanistes du Programme de Coopération décentralisée (Programme conjoint Chinon-Luang Prabang-UNESCO, financé par l’Agence française de développement (AFD)) ont jugé que les travaux nuisaient nettement à la valeur du site, non seulement en termes d’impact visuel négatif mais aussi particulièrement à cause de l’élargissement inutile du quai longeant la berge de la rivière qui transforme la délicate morphologie urbaine de la ville. Le fossé ouvert créé pour retenir l’eau de pluie ruisselant le long de la berge a également aggravé le problème des déchets solides car ce fossé sert de dépôt d’ordures. Les experts ont également émis des réserves quant à la faisabilité technique des travaux de consolidation, en ce qui concerne les plans mais aussi leur réalisation effective.

Programme de coopération décentralisée (Luang Prabang-Chinon sous l’égide de l’UNESCO/WHC et avec l’aide de l’AFD, de l’UE et de la coopération française bilatérale)

Etant donné la sérieuse détérioration de la situation causée par le non-respect du plan de sauvegarde et de mise en valeur mis en œuvre partiellement par le biais du système de permis de construire, et étant donné la fragilité permanente de la structure juridique et des capacités administratives des autorités locales, le programme de coopération décentralisée a été prolongé en septembre 2001 pour trois nouvelles années par accord mutuel entre Luang Prabang et Chinon, à la demande de l’UNESCO, avec un soutien financier de la Région Centre, de l’UE et du Gouvernement français.

Un second projet AFD de conservation urbaine et de développement, d’un montant de 5,5 millions d’euros sur trois ans, a été signé en mai 2001. Ce projet prévoit la fourniture d’expertise technique dans le cadre du programme de coopération décentralisée qui inclut des missions périodiques de l’UNESCO.

Le programme de subvention et de micro-crédits pour soutenir la conservation des maisons privées dans la zone centrale historique protégée est au point mort depuis l’achèvement de la première phase du programme de coopération décentralisée entre Luang Prabang et Chinon à la fin de 2000. Les consultations avec la population locale pour favoriser sa participation au processus de conservation – un des aspects les plus prometteurs des activités menées par la Maison du Patrimoine – ont également cessé.

Le Bureau constate avec une vive inquiétude (a) l’augmentation rapide des démolitions illégales de bâtiments historiques, y compris de bâtiments classés à l’inventaire des bâtiments traditionnels en bois ; (b) la construction illégale de bâtiments, dont des bâtiments réservés à l’administration publique, dans l’aire protégée classée au patrimoine mondial de Luang Prabang, ce qui témoigne du non-respect du système de permis de construire ; (c) le préjudice visuel et les problèmes d’ingénierie possibles des travaux de consolidation effectués le long de la berge de la Nam Khan ; (d) le retard de la finalisation de la législation et de la réglementation sur la protection du patrimoine national, entraînant le retard de leur promulgation par l’Assemblée nationale lao, malgré l’engagement pris par le Gouvernement dans sa lettre de septembre 1995 adressée au Directeur général de l’UNESCO ; (e) le retard de l’adoption officielle par les autorités nationales du plan de sauvegarde et de mise en valeur de Luang Prabang (PSMV) également promise dans la lettre susmentionnée ; (f) le retard dans le mise en place d'un programme de micro-crédits et de subventions pour soutenir la conservation des maisons privées situées dans le centre historique ; (g) l’interruption du processus de consultation de la population locale que le Bureau juge essentiel pour la protection d’un site largement composé de maisons traditionnelles appartenant à des particuliers. Le Bureau, tout en notant avec appréciation le support matériel apporté par la Ville de Chinon par son Programme de coopération décentralisée, ainsi que par l’Agence française de développement (AFD), l’Union européenne et la Région Centre, entre autres, demande à tous les partenaires extérieurs de s’assurer que toutes leurs activités contribuent au renforcement des capacités nationales plutôt qu’au simple achèvement de travaux publics. Le Bureau rappelle l’importance du maintien de l’authenticité et de l’intégrité de la ville de Luang Prabang dont les valeurs de patrimoine mondial sont fondées sur la liaison entre l’environnement naturel et bâti, ainsi que sur la fusion et la coexistence harmonieuses entre les modèles urbains lao traditionnels et ceux de l’Europe à la fin du XIX^e siècle et les styles architecturaux correspondants.

Le Bureau demande au Centre : (a) d’organiser une mission urgente de suivi réactif composée d’experts représentant l’ICOMOS et l’UNESCO et possédant des compétences techniques pour évaluer la situation décrite ci-dessus, y compris les problèmes d’ingénierie hydraulique ; (b) d’organiser, avec les autorités nationales et locales compétentes, une réunion technique pendant cette mission avec toutes les agences extérieures et nationales engagées dans la conservation urbaine et les activités de développement de l’infrastructure à Luang Prabang, pour renforcer la coopération selon un ensemble d’objectifs de conservation définis ; (c) d’aider l’Etat partie à prendre des mesures immédiates pour mettre un terme au processus de détérioration des valeurs de patrimoine mondial du site ; (d) d’informer l’Etat partie de sa profonde préoccupation de l’absence de réponse à ses demandes répétées d’informations sur l’avancement de l’adoption des outils juridiques et de gestion destinés à assurer la protection de ce site du patrimoine mondial ; (e) de renouveler sa demande de présentation d’un rapport complet au Centre avant le 1^er février 2003, sur les mesures prises pour contrecarrer les menaces, afin de permettre au Bureau d’étudier le cas à sa vingt-septième session.

A la suite d’une demande du Bureau, une mission réactive de surveillance UNESCO-WHC-ICOMOS a été entreprise en urgence et envoyée à Luang Prabang du 24 au 28 avril 2002, en raison de la gravité des informations concernant la poursuite de travaux publics, dotés d’un impact négatif sur les valeurs du site, travaux effectués par l’Autorité de développement urbain (UDAA), entité établie par le gouvernement pour réaliser les activités financées par le prêt de la Banque asiatique de développement (Asian Development Bank, ADB). La mission était accompagnée du maire de Chinon, étant donné le rôle de la ville de Chinon qui est depuis 1996 le principal partenaire de Luang Prabang dans le programme de coopération décentralisé pour le renforcement de la capacité locale organisé par le Centre. Le représentant de l’Agence française de développement (AFD), à la demande de l’UNESCO, a participé aux visites de terrain et aux réunions afin d’expliquer les aspects techniques des remarquables projets de travaux publics de démonstration entrepris par la Maison du Patrimoine (MDP) dans le cadre du dispositif de coopération décentralisée avec l’aide d’un financement de l’AFD.

La mission a tenu une série de réunions avec la MDP, service de conseil rattaché au gouvernement local de Luang Prabang, créé en 1996 avec le soutien, pour son lancement, du Fonds du Patrimoine mondial et de fonds rassemblés par le Centre, hors budget ; le département de la Construction, et le Comité interdépartemental local du Patrimoine que dirige le préfet de Luang Prabang. La mission a également été reçue par le nouveau gouverneur de Luang Prabang, le ministre de la Justice et le ministre de la Construction. De plus, la mission a eu l’occasion d’exprimer ses inquiétudes au directeur de la Banque asiatique de développement au Laos.

Constatations préliminaires de la mission :

1.          Renforcement en béton des rives de la Nam Khan : ces travaux financés par l’ADP sont achevés ; en dépit de l’impact visuel négatif des gabions, l’ingénieur structure de l’ICOMOS a jugé que le renforcement est utile pour soutenir la route qui longe la rivière, même si cette conception massive n’était pas nécessaire, le courant assez lent de la Nam Khan ne provoquant qu’une érosion minime des berges. La mission a recommandé que les gabions soient recouverts de végétation pour atténuer leur impact visuel négatif.

2.          Murs le long des rives du Mékong : plusieurs centaines de mètres de murs de soutènement sont en construction le long du Mékong en dépit des recommandations négatives de la MDP. Ces murs coupent la vue du fleuve depuis la route et nuisent donc aux liens très forts entre nature et environnement bâti qui est l’une des valeurs de patrimoine de Luang Prabang. Etant donné la force des courants saisonniers du Mékong et le risque croissant d’inondations dues au réchauffement du climat de la planète, l’expert de l’ICOMOS a souligné le danger potentiel que représentent ces murs de soutènement en béton dans le cas de violentes inondations et a fortement recommandé de ne pas poursuivre la construction de ces murs dont la raison d’être est simplement de délimiter le quai le long du fleuve. Pour les sections qui ne sont pas encore construites, les murs devraient être remplacés par des plantations pour délimiter le quai, et les berges devraient être consolidées, si nécessaire, par des solutions de génie végétal. On devrait demander à l’Unité de l’eau et de l’Environnement de la MDP (créée avec un financement de l’Union Européenne) d’effectuer l’étude technique de ces travaux, pour approbation par le département de la Construction et le Comité local interdépartemental du Patrimoine.

3.          Démolitions et constructions illicites : malgré l’adhésion initiale massive des habitants au système de permis de construire établi en 1997 par décret provincial, les violations sont devenues de plus en plus courantes au cours des deux dernières années, en particulier de la part des habitants aisés. Etant donné le caractère non monumental de ce site du patrimoine mondial, la poursuite de la démolition de maisons traditionnelles en bois d’une grande valeur architecturale vernaculaire et la densification accrue du cœur de la zone par de nouvelles constructions violant les normes architecturales et les directives volumétriques conduirait à détruire la valeur de patrimoine du site. La mission a exprimé sa grande inquiétude devant le non-respect du plan de développement urbain et de conservation officiellement approuvé (Plan de sauvegarde et de mise en valeur – PSMV) ; dans certains cas, ce non-respect est même le fait du département des travaux publics du gouvernement provincial et de l’UDAA.

4.          Menaces pour les zones humides urbaines : l’élargissement de sentiers pédestres traversant les zones humides pour en faire des routes et la mise en place de systèmes de drainage mal étudiés sont actuellement effectués par l’UDAA dans le cadre d’un prêt de la Banque asiatique de développement. Ces routes, qui n’ont pas été approuvées par la MDP, risquent de conduire à une urbanisation plus grande de la partie classée en zone de protection de la nature (ZPP-N) où il est interdit de construire. L’expert de la MDP pour l’eau et l’environnement et l’expert de l’ICOMOS estiment que les égouts à ciel ouvert pourraient conduire au drainage partiel de la zone mais laisseront très probablement des poches d’eau stagnante qui pourront aggraver les risques de maladies d’origine hydrique. La mission a noté la présence d’eau stagnante infectée de moustiques dans les canaux ouverts à fond plat de 1,25 m de large créés à un mètre seulement de maisons existantes. De surcroît, le département provincial des Finances a construit un nouveau bâtiment dans la zone ZPP-N, en contradiction avec la réhabilitation des parties humides urbaines entreprise par la MDP dans le cadre d’un projet financé par l’Union Européenne et mis au point par le Centre et la ville de Chinon.

5.       Matériaux de construction traditionnels : L’échec de l’amélioration de la qualité des tuiles de production locale, en dépit des efforts entrepris depuis 1998 par la MDP et les partenaires internationaux, dont l’UNESCO, a conduit la MDP à approuver l’utilisation de tuiles en ciment en attendant de disposer de tuiles de meilleure qualité. Des efforts renouvelés doivent être accomplis pour résoudre ce problème. L’importation de tuiles de bonne qualité venues de Thaïlande ou de Chine ainsi que la mobilisation de l’assistance technique et financière d’agences de coopération bilatérales ou multilatérales doivent être envisagées d’urgence, en raison de l’importance des matériaux de toiture pour la préservation des caractéristiques architecturales de la ville.

6.       Mesures correctives :

La mission UNESCO-ICOMOS a fait état des inquiétudes du Comité du patrimoine mondial, et a discuté avec le Comité local du Patrimoine de Luang Prabang et les autorités nationales les mesures correctives suivantes, en indiquant son intention de soumettre ces propositions et les constatations de la mission à la 27^ème session du Comité :

Mesure corrective N°1 destinée à mieux contrôler les constructions illicites:

Une procédure pour contrôler les constructions et arrêter à temps les travaux illégaux devrait être établie en impliquant le Département pour la construction et la Maison du Patrimoine.

Mesure corrective N°2 destinée à assurer le respect du droit par tous:

Les autorités Lao feront exécuter à titre d'exemple et avec la publicité nécessaire, au moins une ou deux démolitions de constructions illicites.

Mesure corrective N°3 destinée à mieux faire connaître le plan de sauvegarde et de mise en valeur par l'administration locale:

Le gouverneur de la province de Luang Prabang présentera dès que possible le Plan de sauvegarde et de mise en valeur par la Maison du Patrimoine. Cette présentation sera suivie d'une visite sur le terrain. Le Gouverneur organisera et présidera dans de délai de deux mois un atelier de travail d'une journée à laquelle assisteront tous les chefs de service provinciaux.

Mesure corrective N°4 destinée à mieux faire connaître le plan de sauvegarde et de mise en valeur par les entreprises:

Dans un délai de deux mois une réunion des entreprises et contractants ayant participé aux travaux publics dans la zone protégée sera organisée avec les services provinciaux concernés et la Maison du patrimoine. Cette réunion permettra de présenter et expliquer le Plan de sauvegarde et de mise en valeur.

Mesure corrective N°5 destinée à arrêter les travaux publics en cours contraire au Plan de sauvegarde et de mise en valeur :

Les travaux de percement de la route à proximité de l'éco-musée de Boua Kang Bung seront arrêtés. La MDP proposera une solution alternative.

Conformément aux recommandations de l'expert de l'ICOMOS, les travaux de construction de murs de soutènement sur les rives du Mékong seront limités à l'achèvement des travaux en cours. Aucun nouveau mur de soutènement ne sera entrepris plus loin.

Une reprise des canaux de drainage sera engagée conformément aux propositions qui seront établies par la MDP pour remédier à la situation actuelle.

Conformément aux recommandations de l'expert de l'ICOMOS les gabions sur la rive de la Nam Khan seront entièrement recouverts de terre végétale et des plantations seront effectuées.

Mesure corrective N°6 destinée à favoriser le suivi du Plan de sauvegarde et de mise en valeur:

Le Comité local du Patrimoine se réunira à nouveau régulièrement une fois par mois en présence de tous les services concernés. Il traitera les cas difficiles ou litigieux. Il transmettra au Comité national les questions qui ne pourront pas être réglées au plan local.

Mesure corrective N°7 destinée à mieux gérer les espaces publics:

Une solution concertée et multi-usage sera élaborée entre les services provinciaux et la MDP (projet Asia-Urbs) pour conserver à l'ancienne "Place d'armes" sa fonction de Place et permettre aussi l'accueil d'activité commerciales. L'utilisation temporaire par des activités commerciales sera réglementée avec le souci de maintenir en ville les petits marchés et de respecter la diversité culturelle et pluri-ethnique

Mesure corrective N°8 destinée à la mise en place d’un fonds d’aide aux habitants:

Le Fonds d’aide aux habitants devra fonctionner efficacement, notamment sur l’échantillon des 15 maisons qui ont été identifiées.

Le Fonds devra apporter d’urgence une solution aux problèmes des tuiles en procédant à l’importation immédiate d’un stock de tuiles de qualité.