Le bien de Luang Prabang a été inscrit sur la Liste du patrimoine mondial en 1995. L’État partie ne disposant pas, au moment de l’inscription, des outils de gestion nécessaires pour assurer la préservation du site, l’UNESCO a sollicité la ville de Chinon et la région Centre pour apporter un appui aux autorités lao dans le cadre de la coopération décentralisée. Cette coopération s’est traduite par la mise en place d’une autorité de gestion (Maison du patrimoine), l’élaboration d’un cadre réglementaire (le Plan de Sauvegarde et de Mise en Valeur) (PSMV) et d’un programme de sauvegarde du site du patrimoine mondial. L’appui financier apporté dès 1999 par la coopération bilatérale et multilatérale, en particulier l’Agence Française de Développement (AFD) et l’Union Européenne, a permis de mettre en œuvre ce programme à grande échelle : restauration du bâti (architecture religieuse et civile) et rénovation urbaine (voirie, drainage, réseaux). Le programme a privilégié le transfert de compétences, la Maison du patrimoine disposant aujourd’hui d’une équipe technique compétente chargée de l’application du PSMV.
Dans le cadre du programme de sauvegarde du site, des missions régulières de suivi-évaluation sont réalisées par la coopération décentralisée ou des experts mis à disposition dans le cadre de la Convention France-UNESCO.
La mission d’évaluation réalisée en octobre 2006 a souligné certains aspects positifs dans la gestion du bien, et notamment dans le travail remarquable de la Maison du Patrimoine (MDP), organisme de conseil et de contrôle. La toute nouvelle création d’un service d’information du public à la maison Ban Xieng Moane, par exemple, est un élément essentiel de nature à légitimer l’action de la MDP. Tous les documents élaborés depuis 10 ans sont ici à la disposition du public, y compris la base de données accessible en libre service sur quatre postes informatiques. Malgré les pressions qui ne cessent d’augmenter, en outre, la réactivité du bureau en charge des permis de construire est remarquable, compte tenu des conditions dans lesquelles il exerce son activité. La négociation au cas par cas conduit, à partir d’une analyse fine du règlement du plan de sauvegarde, suivie d’une visite de terrain, à une architecture plus respectueuse du site et des règles architecturales.
Bien que très positive, cette stratégie d’accompagnement des projets se heurte parfois à la mauvaise volonté de certains propriétaires refusant de se plier aux règles édictées. La mission a remarqué aussi une tendance à la densification des parcelles (déjà excessive), y compris dans des zones inconstructibles, qui à long terme pourrait altérer le caractère particulier du paysage urbain de Luang Prabang et nuire a son intégrité.
Dans le contexte d’un certain relâchement sur la stricte application des règles, cette attitude, - en tout état de cause la meilleure compte tenu des contraintes, - est valable pour le lot commun des autorisations, mais elle comporte des risques pour les grosses opérations. Ceci est particulièrement le cas dans un contexte d’affaiblissement des instances de coordination et de décision (comité national du patrimoine et comité local du patrimoine), qui ne se réunissent plus depuis plusieurs mois, et de la Maison du patrimoine, dont le mandat devrait être mieux défini et les capacités renforcées.
La mission a souligné également les pressions urbaines et immobilières pesant sur le site du patrimoine mondial. Des projets hôteliers de grande ampleur sont envisagés dans des zones inconstructibles, sur la rive droite du Mékong. L’urbanisation incontrôlée des champs d’expansion de crue augmente les risques liés aux inondations. Nombreuses opérations d’infrastructures urbaines, financées par la coopération internationale bilatérale ou multilatérale, sont programmées à l’intérieur du périmètre inscrit et à sa périphérie. Ceux-ci incluent des projets en cours d’élaboration par la banque japonaise de coopération internationale (JBIC). En l’absence d’un cadre de coordination établi, ces opérations sont susceptibles de porter atteinte à la valeur universelle exceptionnelle du site.
L’élaboration de ce cadre d’intervention passe par une évaluation des évolutions urbaines et socio-économiques depuis l’inscription du site et la définition d’un nouveau programme d’actions. En effet, l’inscription de Luang Prabang sur la liste du patrimoine mondial n’a pas donné lieu, comme c’est habituellement le cas, à la définition d’une zone tampon. Conscients de ce manque et de ses potentielles incidences sur la protection du bien, les partenaires ont engagé une démarche d’étude d’un schéma de cohérence territoriale.
Un document de diagnostic et de planification – le Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) – a été donc élaboré en 2004 par l’AFD à l’échelle de l’aire urbaine (375 km2). Il a permis d’identifier les pressions urbaines, de localiser les zones périphériques dont l’évolution est susceptible d’altérer la valeur du bien, et de dresser des scénarios de développement de la ville. Toutefois, en l’absence de révision du Plan de Développement Urbain, le SCOT n’est pas encore un outil opérationnel de planification.
Par ailleurs, les études du SCOT mettent en avant la nécessité, pour préserver à long terme la valeur universelle exceptionnelle du bien, de maintenir les équilibres territoriaux à l'échelle régionale afin de maîtriser les flux migratoires des populations rurales environnantes vers la ville. En effet, un exode rural trop important est susceptible non seulement de déséquilibrer le mode traditionnel d'occupation du territoire et d'exploitation des ressources naturelles, mais aussi d'accroître les pressions sur le site du patrimoine mondial (densification du secteur protégé) et de mettre en péril la valeur universelle exceptionnelle du bien. Une démarche de préservation de l’environnement naturel et de l’habitat humain et d’appui au développement des zones rurales a donc été engagée à l’échelle du bassin versant de la Nam Khan. Cette démarche s'est matérialisée par un projet de création d'une réserve de biosphère dans la vallée de la Nam Khan (affluent du Mékong dont l'embouchure se trouve à Luang Prabang), dans le cadre du programme Man and Biosphère de l'UNESCO.
Afin de pérenniser la préservation du bien et de favoriser un développement équilibré de celui-ci et de sa région, la mission d’expert recommande :
a) de poursuivre l’application stricte du PSMV, en particulier en préservant le statut inconstructible des zones naturelles situées à l’intérieur du périmètre inscrit et en maîtrisant la densification du site, ainsi que le recensement des constructions illicites initié par les autorités provinciales;
b) de poursuivre et finaliser la démarche de planification à l’échelle périurbaine, pour maîtriser l’impact du développement urbain, des projets d’infrastructures et des risques naturels sur le site du patrimoine mondial. La création d’une zone tampon du bien classé au patrimoine mondial est recommandée, dans le cadre d’une révision du Plan de Développement Urbain et en s’appuyant sur le périmètre et les recommandations du Schéma de Cohérence territoriale (SCOT), qui devrait devenir opérationnel ;
c) de poursuivre le processus de création d’une réserve de biosphère engagé par l’État partie, susceptible d'améliorer l'équilibre entre le site du patrimoine mondial et sa région.
Concernant la nécessité de renforcer la gouvernance du bien, la mission d’expert recommande également :
a) la convocation rapide et la tenue régulière des réunions des deux instances de coordination et de décision (comité national du patrimoine et comité local du patrimoine) ;
b) la réalisation d’une évaluation sur la qualité des projets d’aménagements et de réhabilitation et les évolutions constatées depuis l’inscription du bien, en particulier en termes de densité et d’usage (impact du développement touristique sur les activités et les usages) : cette évaluation pourrait peut être bénéficier d’un appui de l’UNESCO (dans le cadre d’une mission conjointe d’évaluation Centre du patrimoine mondial/ICOMOS), de la coopération décentralisée et de l’AFD ;
c) la coordination des projets envisagés sur le périmètre inscrit et à sa périphérie, qui devraient être cohérents avec la cadre envisagé par le SCOT, éventuellement à travers l’organisation d’une réunion de coordination des bailleurs de fonds fin 2007.
A la lumière de ces observations et recommandations, qui ont été discutés avec l’Etat partie, le Centre du patrimoine mondial et l’ICOMOS estiment qu’il serait utile d’effectuer une mission de suivi réactif sur le site. Celle-ci aurait pour objectif d’évaluer la nature et l’impact potentiel des grands projets en cours de planification autour du bien classé et les autres questions susmentionnés liées à la sauvegarde du site. Elle aurait aussi le but de conseiller l’Etat partie sur l’étendu de l’éventuelle zone tampon à établir ainsi que les règlements les plus appropriés pour sa gestion et son utilisation.
