Étude de cas : Participation et engagement des parties prenantes - un forum de discussion pour élaborer des recommandations communes, l'exemple du dialogue au KNE
Berlin, Allemagne
Le Centre de compétence pour la conservation de la nature et la transition énergétique (Kompetenzzentrum für Naturschutz und Energiewende, KNE) est une organisation financée par des fonds publics qui favorise une transition énergétique compatible avec la nature. Comme la loi fédérale allemande sur la protection de la nature fait également référence à la conservation des monuments et des paysages culturels historiques, le mandat du KNE s'étend au domaine de la conservation du patrimoine culturel. La tâche du KNE est de résoudre et de prévenir les conflits en soutenant les processus de dialogue, et d'élever le discours en fournissant une expertise scientifique et en facilitant le dialogue.
Le projet du KNE visant à mener un « dialogue avec les parties prenantes sur l'énergie éolienne à proximité du patrimoine mondial de l'UNESCO », cofinancé par la Fondation allemande pour l'environnement (Deutsche Bundesstiftung Umwelt), était un processus de communication et de collaboration avec toutes les parties prenantes concernées en Allemagne pour discuter en détail des questions complexes qui donnent lieu à des conflits entre la planification des éoliennes et la protection du patrimoine.
Le KNE a offert un espace protégé pour les débats et a joué le rôle de modérateur neutre. Il a, en outre, soutenu l'élaboration des recommandations conjointes des participants sur la manière de mieux éviter les conflits et de concilier les deux objectifs importants que sont la transition énergétique et la protection du patrimoine.
Site web du projet : httpsp://www.naturschutz-energiewende.de/aktuelles/windenergie-und-welterbe-sind-vereinbar-kne-legt-empfehlungen-des-fachdialogs-vor/ (site en allemand)
Les participants
Les parties prenantes qui ont pris part à ce dialogue étaient des représentants de la conservation du patrimoine mondial allemand, de la protection des monuments, du développement de l'énergie éolienne et des municipalités, et d'autres acteurs concernés. Il était particulièrement important d'impliquer des participants issus des administrations des États fédéraux (lander) allemands, car la protection des monuments et du patrimoine mondial relève de la responsabilité de chaque land. En outre, le Centre du patrimoine mondial de l'UNESCO a envoyé un représentant, ce qui a permis d'explorer l'interaction entre les niveaux régional, national et international.
En amont du dialogue, le KNE a demandé aux organisations concernées si elles souhaitaient envoyer un participant. En outre, les membres ont été consultés lors des discussions préliminaires et des deux premières sessions sur la question de savoir si d'autres groupes ou personnes devaient participer au dialogue. C'est ainsi que d'autres membres ont été inclus.
Les résultats du dialogue
Le dialogue a produit trois sortes de résultats :
- il a identifié les problèmes critiques qui pourraient survenir lorsque des installations d'énergie éolienne sont planifiées à proximité de biens du patrimoine mondial de l'UNESCO ;
- il a présenté des recommandations conjointes sur ce qui pourrait être fait pour concilier le développement de l'énergie éolienne et la conservation du patrimoine mondial ;
- il a documenté les propositions controversées qui n'ont pas abouti à des recommandations conjointes mais qui constituent néanmoins des ressources précieuses pour comprendre les arguments et les préoccupations des différents acteurs.
Les recommandations conjointes comprennent des propositions sur la façon de mieux concilier la planification de l'énergie éolienne et les exigences du patrimoine mondial, ainsi que de prévenir les conflits, en particulier ceux qui découlent de questions de procédure ou d'un manque de compréhension entre les acteurs concernés.
Les recommandations conjointes doivent être comprises comme des suggestions d'amélioration et d'introspection, ainsi que comme une invitation à s'engager avec les différents acteurs pour mieux comprendre leurs raisons et les points qui leur posent problème, et pour trouver l'espace pour un terrain d'entente.
La voie vers les recommandations conjointes
Travail préliminaire, premiers entretiens et discussions de fond pour intégrer l'expertise externe : la phase préparatoire a comporté des entretiens avec diverses personnes de tous les groupes de parties prenantes concernées afin d'obtenir des informations sur les faits, les questions critiques, les conflits et leurs causes possibles. L'équipe en charge du projet au KNE s’est rendue dans plusieurs biens allemands du patrimoine mondial afin de discuter avec les acteurs locaux et d'enrichir le dialogue avec les expériences des parties prenantes « externes ».
Processus en cinq sessions : le dialogue s'est déroulé en cinq réunions. Les premières ont été consacrées à l'identification des sujets à approfondir et ont visé à favoriser la compréhension de la méthodologie et des priorités de la conservation du patrimoine mondial et du développement de l'énergie éolienne en Allemagne. Les réunions suivantes se sont concentrées sur les projets de recommandations conjointes.
Procès-verbaux des réunions : le KNE a consigné chaque réunion dans un procès-verbal détaillé, qui a ensuite été examiné par les participants. Les procès-verbaux ayant fait l’objet d’un accord ont constitué une base importante pour l'élaboration des recommandations conjointes.
Collaboration des participants en dehors des réunions : les participants ont d'abord contribué, par le biais de questionnaires et d'entretiens individuels, à la préparation des réunions et à la définition de leur portée et de leur contenu. À partir de la troisième réunion, ils ont également travaillé, entre les sessions, sur des projets de recommandations conjointes. Certains participants ont, en outre, préparé de brèves présentations sur des aspects spécifiques ou des exemples pratiques, donnant ainsi vie à l'échange fructueux et animé des discussions.
Origine et particularité des recommandations conjointes
Comment les recommandations conjointes ont-elles été élaborées ?
Il a fallu six mois pour élaborer les recommandations. Dans un premier temps, le KNE s'est entretenu avec les participants volontaires pour rédiger un premier projet sur un thème donné. Le document est ensuite passé par plusieurs étapes de révision jusqu'à l'adoption de la version finale. Le KNE a coordonné le processus de révision pendant et entre les réunions, jusqu'à ce que l'on parvienne à un consensus sur une version. Bien que laborieux, le processus de révision a permis d'affiner et de préciser des aspects importants d'une manière qui n'aurait pas été possible autrement.
Les recommandations conjointes
Consensus and dissent in the stakeholder dialogue
Consensus et désaccord dans le dialogue avec les parties prenantes
Les recommandations étaient basées sur le principe du consensus. Chaque participant disposait d'un droit de veto sur la recommandation elle-même et sur certaines formulations. Les recommandations représentent donc un dénominateur commun et un compromis entre les participants.
La nature des recommandations conjointes
Le dialogue entre les parties prenantes a été un processus de travail dans lequel les participants ont généralement consulté leurs organisations mais n'ont pas représenté le point de vue officiel de ces dernières.
Il n'aurait pas été possible de demander aux participants d'assurer une reconnaissance et un consensus formels de la part de leurs organisations. Un tel deuxième niveau de coordination aurait, en théorie, considérablement renforcé les résultats du dialogue. Cependant, il aurait été impossible de travailler sur un dénominateur commun, car les mandats officiels des participants les auraient liés aux positions officielles de leur organisation, supprimant ainsi le caractère ouvert et productif des discussions dans le cadre du dialogue entre parties prenantes.
Les résultats ne représentent donc pas les positions officielles des organisations participantes.
Le contenu des recommandations conjointes
Les recommandations fournissent des conseils sur la conception d'instruments et l’élaboration de mesures qui peuvent contribuer à concilier les objectifs de la transition énergétique et ceux de la conservation du patrimoine mondial. Les propositions se complètent mutuellement.
- L'une des recommandations conjointes comprend cinq mesures visant à encourager une communication en amont du projet et à faire face à la complexité des processus émergents et des constellations d'acteurs. L'une des cinq mesures est la mise en place d'une fiche d'information pour chaque bien décrivant les structures, les contacts et les cadres de protection (par exemple, le plan de gestion) pertinents pour la planification de l'énergie éolienne à proximité d'un bien. D'autres mesures concernent l'implication du niveau international ou des autorités compétentes en matière de zonage et de planification.
- Une deuxième recommandation souligne la nécessité de formuler la valeur universelle exceptionnelle de chaque site du patrimoine mondial d'une manière qui soit utile sur le plan opérationnel pour les planificateurs et les autorités. Cela inclut la spécification des implications spatiales et de planification qui accompagnent les besoins de protection respectifs d'un site. La raison d'être d'une telle spécification est d'éviter les conflits qui tendent à surgir à des stades ultérieurs du développement du projet, du fait que les besoins de protection des biens du patrimoine mondial n'ont pas été précisément connus et intégrés dans l'aménagement de l'espace et le zonage. Cela contribue à mieux concilier les objectifs des projets d'énergie éolienne et ceux de la conservation du patrimoine mondial en premier lieu.
- Une troisième recommandation appelle à l'élaboration d’orientations sur la visualisation des éoliennes (document en allemand). Les visualisations, qui sont censées constituer une base objective pour la prise de décision, deviennent souvent elles-mêmes l'objet de conflits. Des conseils permettent de déterminer si une visualisation a été réalisée de manière professionnelle. En 2021, le KNE a collaboré avec différents partenaires à la conception de telles orientations (Fachagentur Windenergie an Land e. V., Landesenergie- und Klimaschutzagentur Mecklenburg-Vorpommern GmbH, Kompetenzzentrum Naturschutz und Energiewende GmbH (eds). 2021.
Ressources pertinentes et bibliographie
Empfehlungen zur Vereinbarkeit von Windenergieausbau und UNESCO-Welterbestätten in Deutschland (document en allemand) (Recommandations pour la compatibilité du développement de l’énergie éolienne avec les sites du patrimoine mondial de l’UNESCO en Allemagne ) Kompetenzzentrum Naturschutz und Energiewende gGmbH (ed.). 2019.
Gute fachliche Praxis für die Visualisierung von Windenergieanlagen (document en allemand) (Bonnes pratiques pour la visualisation des éoliennes). Fachagentur Windenergie an Land e. V., Landesenergie- und Klimaschutzagentur Mecklenburg-Vorpommern GmbH, Kompetenzzentrum Naturschutz und Energiewende gGmbH (eds.). 2021.
