Site archéologique de Panamá Viejo et district historique de Panamá

• Dégradation importante des bâtiments historiques menaçant la valeur universelle exceptionnelle du bien ;
• Conflits d'intérêts entre les différentes parties en présence sur les questions d'utilisation, de gestion et de conservation du centre historique ;
• Capacités limitées pour la réhabilitation et l'entretien des ensembles historiques ;
• Carences dans la mise en œuvre du cadre légal nécessaire à la protection ;
• Absence de mise en œuvre de politiques lisibles de conservation et de gestion du bien ;
• Démolitions d'ensembles urbains et historiques ;
• Déplacement imposé aux occupants et aux squatters ;
• Projets de développement urbain dans la zone de protection (Cinta Costera)

Le 31 janvier 2013, l’État partie a soumis un rapport complet sur l’état de conservation du bien, des informations complémentaires ont également été soumises le 12 février de la même année. Des informations  détaillées sur le projet de Cinta Costera III, contenant des informations sur l’impact du projet et sur la stratégie de mobilité et de transports urbains pour le district historique de Panamá avaient déjà été soumises par l’État partie le 21 septembre et le 9 novembre 2012. Le 14 mars 2013, l’État partie a fait une présentation au Centre du Patrimoine mondial sur le progrès de l’élaboration du Plan de gestion conjoint de deux biens du patrimoine mondial présents au Panamá : « Les fortifications de la côte caraïbe au Panamá : Portobelo, San Lorenzo » et le « Site archéologique de Panamá viejo et district historique de Panamá ».

a)  Zone tampon et inventaire rétrospectif

Une demande de modification mineure de limites a été présentée par l’Etat partie le 29 janvier 2013, ainsi que des informations complémentaires à ce sujet, le 15 février 2013. Le 14 mars 2013, une carte supplémentaire a également été présentée. Cependant, la demande de modification mineure de limites ne répondait pas aux exigences des Orientations et il a été demandé à l’Etat partie de la clarifier et la compléter.

b)  Cadre législatif, système et politiques de gestion pour le bien

Les informations soumises comprennent un rapport sur le progrès vers l’élaboration et de mise en œuvre d’un manuel de règles et de procédures pour la restauration et la réhabilitation du district historique de Panamá, approuvées en 2004. Ce manuel définit les conditions élémentaires requises pour l’accord de permis de construire et de droits d’occupation. Aucune information précise n’a encore été communiquée sur la mise en vigueur effective de ces outils.

Dans le cadre de la présentation faite à l’UNESCO le 14 mars 2013, l’État partie a également communiqué des informations sur l’élaboration du « Plan de gestion du patrimoine de l’UNESCO du Panamá ». Il est précisé qu’un protocole a été rédigé en août 2012 pour la gestion des deux biens culturels du patrimoine mondial présents au Panamá. Il est en outre déclaré que le protocole signé par tous les principaux acteurs garantit la mise en œuvre d’un plan opérationnel. Un organisme de coordination a été créé et, de même, une Commission nationale du patrimoine naturel et culturel agira en tant qu’organisme d’assistance technique. Cette commission intègre différents ministères et les entités en charge de la gestion de Portobelo et San Lorenzo ainsi que celle en charge de Panamá Viejo. Le décret présidentiel nécessaire à la création officielle de cette commission est actuellement en cours d’approbation.

Le schéma du plan de gestion présenté dans le rapport définit toute une série d’objectifs pour la conservation et la gestion des deux biens culturels du patrimoine mondial du Panamá. Le plan inclut des informations sur le contexte des biens, une évaluation de la situation actuelle ainsi que des stratégies et des actions proposées pour divers secteurs réunies sous différentes rubriques : plan de connaissance, plan de conservation et de protection, planification urbaine, plan des espaces publics et des paysages, plan de développement économique, plan de promotion culturelle et plan de suivi. Le document présente également un tableau d’actions à mener avec des projets de coûts et des calendriers de mise en œuvre (urgent, à moyen et à long terme). Bien que le plan de gestion comprenne une identification et une évaluation systématique et utile des activités spécifiques, l’élaboration d’un plan d’action destiné au traitement de l’état de conservation du patrimoine bâti serait bénéfique, de même que des critères et des orientations pour des interventions, qui pourraient être utilisés comme des cadres cohérents d’orientation de prise de décision en matière de conditions d’authenticité et d’intégrité du bien. Des informations supplémentaires sur l’opérationnalité effective des accords de gestion proposés, ainsi que sur la garantie du financement nécessaire à la mise en œuvre des actions urgentes identifiées, sont nécessaires.

Le rapport soumis par l’État partie comprenait également le Schéma directeur pour la réhabilitation et la restauration de l’ensemble monumental du district historique de Panamá, daté de janvier 2011. Le degré de mise en œuvre de ce schéma directeur n’a pas été rapporté, et serait clairement essentiel pour l’intégrer dans le plan de gestion qui est en cours d’élaboration.

c)  État de conservation du bien

Depuis 2008, le Comité du patrimoine mondial exprime sa préoccupation quant à l’état de conservation du district historique, en particulier suite à la présence d’un nombre considérable de bâtiments historiques en grande partie détériorés ou négligés.

L’État partie rapporte que des progrès ont été réalisés, par le biais de certaines mesures, afin de commencer à traiter ces problèmes. Par exemples, des actions ont été menées pour remplacer les trottoirs et peindre leurs bords, pour repaver les rues, pour installer des collecteurs d’eaux pluviales, pour enfouir sous terre les installations électriques et de communication et pour reconstruire le système d’évacuation des eaux usées. Il précise également que des visites de contrôle du district historique ont été organisées afin de suivre les progrès accomplis dans les actions menées et l’état de conservation des bâtiments historiques.

Des informations détaillées complémentaires communiquées par l’État partie analysent l’étendue du problème : sur 845 lots dans le district historique, 40,3% sont considérés comme étant dans de bonnes conditions de conservation, 5,8% sont en travaux mais ceux-ci ne sont pas achevés, 9,8% sont vacants, 26,4% sont occupés mais sont en mauvais état et 17,6% sont vacants et en mauvais état. Il est également précisé que cette analyse sera utilisée pour citer les propriétaires devant le tribunal afin que soient initiées des procédures de « valorisation » par le Patrimoine national et que, le cas échéant, des amendes soient infligées. Cependant, aucune information complémentaire n’a été communiquée sur une possible révision du Plan d’intervention d’urgence de 2009 suite aux dispositions prises dans le schéma du Plan de gestion visant à identifier des mesures prioritaires à mettre en œuvre et à inclure un plan pratique de mise en œuvre qui intègre les calendriers d’exécution et les ressources nécessaires. La révision du plan est demandée par le Comité du patrimoine mondial depuis sa 35e session (UNESCO, 2011).

Il en va de même pour le projet de la Via Cincuentenario, l’État partie rapporte que le travail se poursuit afin déplacer cet axe à l’extérieur du site archéologique de Panamá viejo. Étant donné le nouvel alignement, des actions telles que des études archéologiques, le transfert des équipements et le déménagement des familles concernées, sont actuellement menées. Comme demandé par l’étude d’impact environnemental, un plan de sauvetage archéologique de Panamá viejo a été mis en œuvre. Cependant, à ce jour, aucune évaluation d’impact patrimonial n’a été complétée.

d)  Projet de Cinta Costera

i. Contexte

La mission de suivi réactif de 2009 qui s’est rendue sur le territoire du bien a remarqué que la phase II du projet de Cinta Costera, située sur la zone littorale de Terraplan, a été réalisée sans qu’aucune étude d’impact environnemental, ni aucune évaluation d’impact patrimonial ne soit entreprise et sans même avoir informé le Comité du patrimoine mondial. Par ailleurs, la mission a relevé que la phase III, qui était à l’époque encore à l’état de projet, pourrait avoir un impact sur le bien. En conséquence, le Comité du patrimoine mondial, à sa 33e session (Séville, 2009) a demandé à l’État partie de présenter un rapport final, comprenant, entre autres, une analyse et un suivi des impacts liés à la réalisation de la phase II de la Cinta Costera et des impacts potentiels sur le bien de la possible exécution de la phase III.

En 2010, le rapport sur l’état de conservation examiné par le Comité du patrimoine mondial à sa 34e session (Brasilia, 2010) précisait qu’il était prévu que la phase III du projet se poursuive avec la construction d’un tunnel qui soit traverserait environ 1 kilomètre du district historique, soit contournerait la péninsule du district historique. La mission de suivi réactif de 2010 qui s’est rendue sur le territoire du bien a pu vérifier que les travaux de la phase II se poursuivaient et qu’aucune information complémentaire n’était disponible au sujet des impacts sociaux, des conditions requises en matière de conservation ou des évaluations d’impact du projet. Elle a également noté que la phase II du projet avait eu pour conséquence la transformation radicale du front de mer et avait des impacts sur le caractère typique de la zone du vieux port de Terraplan. La mission a par ailleurs noté que la proposition contenue dans la phase III de contourner la péninsule pourrait avoir un très fort impact sur les perspectives visuelles depuis le district historique et vers celui-ci, et pourrait également avoir un impact sur les conditions d’authenticité et d’intégrité du bien. Elle a fait remarquer, qu’à l’époque, aucune proposition alternative pour la poursuite de la phase III n’avait été explorée de façon suffisante. Dans sa décision 34 COM 7B.113, le Comité du patrimoine mondial a demandé à l’État partie de stopper le projet de Cinta Costera et de soumettre les études techniques et évaluations d’impact nécessaires avant toute adoption et mise en œuvre. La décision demandait également que soient explorées et soumises toutes les propositions alternatives au projet permettant de résoudre efficacement les problèmes de circulation routière.

À sa 35e session (UNESCO, 2011), le Comité du patrimoine mondial a pris note de l’engagement pris par l’État partie, lors de la session du Comité, de soumettre pour évaluation tout projet, étude ou proposition relatifs aux alternatives des futurs travaux de la phase III de Cinta Costera, y compris les caractéristiques techniques et les évaluations d’impact patrimonial. Le Comité a également demandé que les travaux de la phase III soient interrompus, étant donné leur impact négatif potentiel sur la valeur universelle exceptionnelle du bien.

Le 31 janvier 2012, l’État partie a présenté au Centre du patrimoine mondial et à l’ICOMOS comme unique option à soumettre à l’examen du Comité du patrimoine mondial, une proposition définitive de construction d’un « viaduc maritime, phase III du projet Cinta Costera ». Dans le rapport sur l’état de conservation examiné par le Comité du patrimoine mondial à sa 36e session (Saint-Pétersbourg, 2012), il était précisé que, sur la base des conclusions de l’évaluation d’impact patrimonial, le projet constituait une menace potentielle pour l’intégrité et l’authenticité du bien, car il transformerait la configuration traditionnelle du district historique, sa physionomie côtière, et compromettrait irréversiblement l’actuelle relation établie entre le district historique et la mer, tout en ayant un impact particulier sur le cadre du bien dans la péninsule et sur la singularité de la zone fortifiée. Le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives ont estimé que des solutions alternatives n’ont pas encore été explorées de manière suffisante et que des évaluations techniques globales conduisant à l’abandon d’autres options n’ont pas été présentées. Le postulat de l’évaluation d’une seule et unique proposition excluait la possibilité de tout dialogue au sujet d’autres propositions. Dans sa décision 36 COM 7B.103, le Comité du patrimoine mondial demandait que des études d’impact sur la valeur universelle exceptionnelle du bien soient entreprises et demandait également à l’État partie de mettre en œuvre toute une série de mesures visant à traiter dans son intégralité l’état précaire de conservation du bien.

Le 21 janvier 2013, l’État partie a présenté un rapport intitulé « Solution pour la future demande de circulation automobile dans la ville de Panamá », établi par Halcrow Consulting. Ce rapport explique la croissance rapide de la ville de Panamá, détaille les problèmes que rencontre la circulation automobile et déclare que le viaduc maritime sera une autoroute urbaine à deux fois trois voies, reliant directement l’Avenida de Balboa à l’Avenida de los Poetas. Le rapport ne donne aucune précision sur de possibles solutions alternatives pour faire face à l’augmentation avérée de la circulation routière.

ii. Situation actuelle

Le 7 septembre 2012, l’État partie a fait une présentation à l’UNESCO de l’« Étude d’impact du viaduc maritime Cinta Costera III sur la valeur universelle exceptionnelle des critères actuels du bien C790, Site archéologique de Panamá viejo et district historique de Panamá ». À l’occasion d’autres échanges avec le Centre du patrimoine mondial tout au long du mois de septembre 2012, l’État partie a précisé que l’option présentée avait été révisée afin de prendre en compte les impacts identifiés en incluant au projet des mesures d’atténuation et de compensation. L’État partie a souligné que le projet de l’île San Felipe, qui aurait dû se situer en face du Palais présidentiel, avait été retiré de la proposition finale.

Le 24 septembre 2012, un courrier rédigé par des organisations issues de la société civile panaméenne faisant état de la construction du viaduc maritime a été reçu par la Directrice générale de l’UNESCO. Le 17 octobre 2012, un courrier émanant de la Délégation permanente du Panamá auprès de l’UNESCO a été reçu en réponse à la demande d’informations sur le prétendu lancement des travaux de construction. L’État partie a précisé que la présentation de l’étude d’impact soumise à évaluation en septembre 2012 était considérée comme un acte de conformité officielle avec les paragraphes 6 et 7 de la décision du Comité du patrimoine mondial (36 COM 7B.103) et qu’il pouvait en conséquence considérer que les travaux de construction de la route d’interconnexion sur le viaduc maritime pouvaient commencer. Le courrier confirmait également que l’État partie était disposé à recevoir toute suggestion, contribution et idées sur la viabilité technique nécessaire à l’optimisation du projet et a précisé que les délégations du patrimoine mondial avaient visité le bien dans ce but. En janvier 2013, des informations disponibles auprès du grand public faisaient état d’une construction d’environ 50% du viaduc. Par le biais d’une communication officielle, l’Etat partie a confirmé le 25 avril 2013 que 55% des infrastructures sont déjà complétées.

iii. Évaluation des impacts sur la valeur universelle exceptionnelle du bien

L’étude d’impact soumise par l’État partie précisait que le viaduc maritime, phase III du projet Cinta Costera, n’affectait pas les critères d’inscription du bien. Le rapport soulignait cependant les attributs du bien en termes de configuration et de plan qui ont eu une influence sur l’évolution de l’architecture militaire des Amériques. Le rapport insistait sur la faible hauteur et l’adaptation des bâtiments à la forme de la péninsule et considérait l’importance exceptionnelle de l’emplacement et le cadre comme des attributs essentiels de l’authenticité du bien. Le rapport précisait : « la principale raison pour laquelle la ville a été déplacée après la destruction de Panamá Viejo était le désir de la fortifier. Le site de l’anse se prêtant naturellement à la construction d’une enceinte fortifiée, il a été choisi malgré son étroitesse. La péninsule offrait un avantage supplémentaire, sur ses flancs est et sud, la plage est couverte de rochers aux arêtes vives, ce qui aurait considérablement gêné toute tentative d’attaque. Étant donné ces caractéristiques, cet environnement faisait partie intégrante du système défensif ».

L’étude soulignait que le cadre et l’actuel paysage, qui s’entend comme étant composé du district historique, de la baie de Panamá environnante et de ses vues panoramiques, du front de mer et de la ligne d’horizon de la ville de Panamá et de la colline d’Ancon, qui étaient tous demeurés inchangés au regard de la localisation du district historique et de l’environnement fait de rochers à arêtes vives à l’est et au sud de San Felipe, autour de trois rochers escarpés qui apparaissent dans la cartographie historique sous le nom de « trois sœurs » seraient modifiés. Le rapport présentait une photo, prise par Google Earth, correspondant précisément à la carte de la ville au 18e siècle et soulignait par ailleurs : « qu’à une certaine distance le paysage du centre historique semble ne pas avoir été grandement modifié depuis le 19e siècle ». Le rapport précise également que : « la vue dégagée, dans la perception du premier et de l’arrière plan, fait partie de la mémoire collective de la population de la capitale ». Les impacts indirects sont classés selon les catégories suivantes : répercussion visuelle, bruit, impact sur les marées, arrière plan du paysage métropolitain et relation fonctionnelle et territoriale sur le site. Le rapport reconnaît les impacts visuels indirects sur le paysage de front de mer du bien et les classe comme « modifications importantes à très importantes » (pages 209 et 213-215). Nonobstant ces considérations, le rapport estime que l’impact visuel sur le paysage de front de mer peut être atténué par des modifications à la conception du projet. Aucun détail technique n’est donné au sujet des mesures de modification prévues afin de garantir que le viaduc n’ait pas d’impact négatif sur le paysage de front de mer. 

Le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives désirent attirer l’attention du Comité sur l’état actuel de conservation du bien, où 44% des bâtiments historiques de l’inventaire ont été désignés comme étant en « condition de conservation extrêmement mauvaise », un problème qui n’a pas été pris en compte depuis 2008. Bien que la proposition d’élaboration du plan de gestion puisse être considérée comme une étape positive d’avancement, il n’est pour l’instant pas précisé si le système recommandé est d’ores et déjà pleinement opérationnel, ou si les ressources nécessaires ont été garanties.

À ce jour, malgré les demandes du Comité du patrimoine mondial, rien n’indique, malheureusement, que le Plan d’urgence pour les interventions, élaboré en 2009, sera révisé conformément aux dispositions prises dans le schéma du Plan de gestion afin d’identifier des mesures prioritaires et d’inclure un plan pratique de mise en œuvre qui lui-même prévoit les ressources et les calendriers d’action nécessaires à l’exécution de ces actions. Ce plan pratique doit être mis en application de toute urgence afin de garantir la conservation et la protection des bâtiments.

Le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives reconnaissent le besoin de considérer l’amélioration de l’infrastructure routière afin de répondre à une demande croissante de circulation mais font remarquer qu’aucune proposition alternative au viaduc maritime n’a été explorée de façon suffisante et que la construction a débuté sans que soit accordé au Comité du patrimoine mondial le temps nécessaire à une évaluation du projet et à une identification de possibles recommandations. Ils prennent note des efforts accomplis afin d’entreprendre des études d’impact, mais estiment que, malgré l’identification d’impacts adverses liés à l’option retenue du viaduc maritime, aucun document présenté ne contenait d’explication claire qui justifie l’abandon total d’autres solutions alternatives au projet. En outre, le rapport intitulé « Solution pour la future demande de circulation automobile dans la ville de Panamá » souligne le rythme accéléré de la croissance de la ville de Panamá, les défis que la ville doit relever en matière de circulation automobile et l’urgente nécessité de réorganiser les infrastructures routières. Mais, le rapport se concentre sur une justification du projet de viaduc maritime comme seule et unique option possible sans envisager aucune autre option alternative ou sans peser les avantages et les inconvénients de celles-ci. Le rapport n’avance aucune preuve substantielle susceptible de démontrer que le viaduc constituera réellement une solution efficace, et surtout durable, à ces problèmes liés à la circulation.

Le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives soulignent les impacts visuels négatifs du viaduc maritime qui transformeront le cadre du district historique. Ils notent par ailleurs que le viaduc maritime est une structure aux formes très marquées qui a un fort impact visuel, qui ne s’intègre pas de façon harmonieuse au district historique et qui crée un contraste indésirable par rapport à son contexte maritime. Ils estiment que la capacité du bien à transmettre sa valeur universelle exceptionnelle en tant que lieu de colonisation fortifiée sur une péninsule et en tant que témoignage de la nature des premiers lieux de colonisation dotés d’une disposition et d’un plan urbain adaptés à un contexte spécifique, est compromise de façon défavorable. L’échelle et le plan urbain du lieu ainsi que la relation entre la ville et son cadre, des attributs essentiels à la compréhension de l’évolution du bien, subiront également des impacts négatifs.

Le viaduc maritime qui, lorsqu’il sera achevé dans quelques mois, entourera de très près le littoral qui constitue, depuis sa fondation au 17e siècle, la frontière naturelle du district historique détériorera les perspectives visuelles, tant depuis le district historique que vers celui-ci. Par ailleurs, les travaux déjà entrepris pour cette infrastructure de grande envergure ont des impacts considérables et négatifs sur l’intégrité et l’authenticité du bien, dans la façon dont il transmet son emplacement historique, stratégique et défensif sur l’isthme d’Amérique centrale, un attribut essentiel de sa valeur universelle exceptionnelle.

Étant donné la portée et le niveau actuels des impacts négatifs sur la valeur universelle exceptionnelle du bien liés à la construction du viaduc maritime et à l’état de conservation des bâtiments, le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives notent que le Comité du patrimoine mondial pourrait souhaiter inscrire le bien sur la Liste du patrimoine en péril.