Tombes royales de la dynastie Joseon

• élaboration d'un plan de gestion du tourisme durable

Néant

Le 6 juin 2019, le Centre du patrimoine mondial a transmis à l’État partie des informations émanant de tiers concernant le projet de construction de logements publics de Changneung, à proximité des sites de la composante de Seooreung (W1) des tombes royales de la dynastie Joseon. L'État partie a répondu le 30 décembre 2019, en communiquant quelques informations sur l’état d’avancement du projet de Changneung et en s’engageant à partager des éléments détaillés une fois que les plans du projet seraient plus concrets.

Le 4 septembre 2020, le Centre du patrimoine mondial a demandé des éclaircissements à l'État partie sur les propositions d’aménagement et de développement à proximité immédiate des composantes de Taereung et de Gangneung (M3). Dans un courrier en date du 28 septembre 2020, l'État partie a répondu que, les plans concrets n'ayant pas encore été dessinés, il était « trop tôt pour évaluer les impacts potentiels sur la valeur universelle exceptionnelle ».

Ayant continué de recevoir des communications de la part de tiers, le Centre du patrimoine mondial a transmis, en janvier 2021, un examen technique de l'ICOMOS concernant des projets de construction de bâtiments d'habitation de grande hauteur près des composantes du bien de Changneung, de Taereung et de Gangneung, à propos desquels l'ICOMOS a conclu qu'ils auraient un impact négatif sur l'authenticité, l'intégrité et le cadre du bien. Dans cet examen technique, l'ICOMOS a conseillé à l'État partie de procéder à une évaluation d'impact sur le patrimoine (EIP) pour chaque projet individuel.

Le 3 novembre 2021, le Centre du patrimoine mondial a transmis à l’État partie d’autres informations émanant de tiers concernant la construction d’immeubles d’habitation à proximité du site de la composante de Jangneung (W6), réalisée sans autorisation préalable de l’Administration du patrimoine culturel de la République de Corée (APC). Le 23 novembre 2021, une délégation de l’APC a rendu visite à l’UNESCO pour communiquer des informations détaillées sur la construction en cours de complexes d’appartements dans les zones tampons de Jangneung et d’autres composantes du bien. L’APC a indiqué qu’elle tentait de résoudre le problème au moyen de procédures juridiques nationales et a entrepris de soumettre sa réponse au Centre du patrimoine mondial, pour examen par les Organisations consultatives.

Le 25 mars 2022, le Centre du patrimoine mondial a demandé à l’État partie de remettre un rapport sur l’état de conservation du bien, pour examen par le Comité du patrimoine mondial. Le 28 avril 2022, l’État partie a soumis un rapport sur l’état de conservation du bien, puis en a soumis une mise à jour le 13 avril 2023, l’un et l’autre disponibles à https://whc.unesco.org/fr/list/1319/documents/, et qui font état des informations suivantes :

● l'État partie a mis en œuvre toutes les recommandations adoptées par le Comité à sa 33^e session (Décision 33 COM 8B.15) avant la fin de 2010 ;

● suite aux examens techniques de l'ICOMOS de janvier 2021, deux EIP sont actuellement en cours pour évaluer l'impact des bâtiments de grande hauteur sur respectivement les composantes de Seooreung et de Taereung. Après leur achèvement, elles seront partagées avec le Centre du patrimoine mondial, pour examen par les Organisations consultatives ;

● l’État partie a également présenté des informations sur la construction, ainsi que de nouveaux plans, des immeubles d’habitation qui font partie du projet d'aménagement et de développement, mené par l’État, « Ville nouvelle de Geomdan », à proximité de la composante de Jangneung ;

● en mai 2021, la construction de ces complexes d'appartements a été portée à l'attention de l'APC, qui a immédiatement rendu une décision administrative pour faire arrêter leur construction, car l'APC ne l’avait pas autorisée. En réponse à cette décision, les promoteurs ont entamé des poursuites administratives contre l’APC et ont, en même temps, demandé un sursis à l’exécution de la décision administrative qui leur a été accordé en décembre 2021, à la suite de quoi la construction a repris et, en mai, juin et septembre 2022, les résidents ont emménagé dans ces appartements ;

● en juillet et août 2022, l'APC a perdu les trois affaires en première instance et a immédiatement fait appel du jugement. Au moment de la rédaction du présent rapport, les procédures d'appel opposant l'APC et trois entreprises de construction sont en cours ;

● l'État partie a fait part de son inquiétude quant à l’impact de cette construction de logements, dans la zone tampon et le cadre de la composante de Jangneung, sur le pungsu (principes géomantiques) qui, historiquement, a joué un rôle essentiel dans le choix d'un site pour une tombe royale, ce qui a un impact négatif sur la valeur universelle exceptionnelle (VUE) du bien. L'État partie mentionne en outre que le bien et ses zones tampons sont en général protégés de manière systématique, comme l’a reconnu l'évaluation de l'ICOMOS de 2009. L'exception actuellement observée est due à des différences dans l’interprétation des orientations pour le développement et des procédures d'autorisation entre diverses organisations gouvernementales. En réponse, l'État partie a soumis un plan pour renforcer le partage d'informations entre les entités gouvernementales et les organisations publiques concernées afin d'assurer une compréhension plus complète des réglementations relatives au patrimoine ;

● l'État partie a créé un groupe de travail chargé d'élaborer des mesures visant à empêcher que des activités de développement non autorisées similaires ne se reproduisent dans les zones tampons ;

● la révision de la loi spéciale sur la conservation, la gestion et l’utilisation du patrimoine mondial en vue d’intégrer les EIP dans le système national de protection du patrimoine est en cours.

L'État partie a invité une mission conjointe de conseil Centre du patrimoine mondial/ICOMOS/
ICCROM à visiter le bien du 13 au 17 mars 2023, dont le rapport est disponible à https://whc.unesco.org/fr/list/1319/documents/. La mission s'est spécifiquement concentrée sur les trois ensembles les plus affectés par le développement : Seooreung, Taereung/Gangneung et Jangneung. La mission a examiné les informations fournies par l'État partie et a constaté que, malgré l'excellente gestion par l'État partie des composantes inscrites dans leurs limites, sa capacité à protéger de manière adéquate les trois composantes évaluées d’impacts significatifs, qui se produisent souvent à plusieurs kilomètres de ces ensembles, est clairement limitée par le champ d'application de ses compétences juridiques et de gestion.

La mission rapporte que les nouveaux développements très intrusifs, en particulier sur l’ensemble de Jangneung, affectent les principes du pungsu pour lesquels le bien a été inscrit, et qu'ils affectent également les aspects du patrimoine vivant sur les sites, lesquels ont été utilisés de manière quasi continue depuis leur création, des rituels et cérémonies étant encore régulièrement organisés aujourd'hui. La mission s'inquiète du fait que des situations similaires avec des développements récents, en cours ou planifiés, situés à la limite extérieure des zones tampons du bien ou dans l'environnement plus large des composantes sont susceptibles de se reproduire dans certaines (voire beaucoup) des 15 autres composantes, et pourraient donc avoir des impacts cumulatifs significatifs sur le bien et ses attributs de VUE.

En conséquence, la mission propose à l'État partie des mesures d'atténuation possibles et des recommandations. Elle note également que, dans l'état actuel, les développements très visibles à proximité de l’ensemble de Jangneung et leurs impacts sur les attributs de la VUE sont irréversibles, étant donné que les résidents ont déjà emménagé dans les appartements. La mission souligne également que les EIP en cours doivent être achevées de manière prioritaire, conformément aux orientations en vigueur, et recommande un examen approfondi des impacts cumulatifs des développements dans les zones tampons et l’environnement des 18 composantes sur la VUE du bien.

Les efforts déployés par l'État partie pour mettre en œuvre les recommandations du Comité au moment de l'inscription en 2009, notamment le plan de gestion du tourisme durable et les lignes directrices sur les développements autorisés, sont accueillis avec satisfaction et doivent être poursuivis.

Il est pris note des informations communiquées par l'État partie concernant deux EIP en cours pour des projets de construction à proximité de la tombe royale de Changneung dans la composante de Seooreung et autour de la composante de Taereung, réalisées en réponse aux examens techniques de l'ICOMOS de janvier 2021.

Il est regrettable que l’édification de complexes d'appartements ait en grande partie été achevée à proximité de l’ensemble de Jangneung, dans le cadre du projet d’aménagement et de développement urbain mené par l'État, « Ville nouvelle de Geomdan », sans avoir fait l'objet de procédures d'EIP, de consultation préalable avec les autorités nationales ni de notification en vertu du paragraphe 172 des Orientations.

Il est également très préoccupant qu'en décembre 2021, les entreprises de construction aient remporté un procès administratif contre la décision administrative de l'APC de faire arrêter la construction. Il est par ailleurs noté que l'APC est actuellement impliquée dans un différend juridique avec trois promoteurs sur cette question, au nom de l'État partie, et a perdu les trois affaires lors des premiers jugements rendus en juillet et août 2022, dont elle a ensuite fait appel.

Au vu de ce qui précède, il convient de saluer le fait que l'État partie ait invité une mission conjointe de conseil Centre du patrimoine mondial/ICOMOS/ICCROM sur ce bien en mars 2023 afin d'examiner la situation actuelle sur trois composantes et demander conseil en vue de définir les mesures d'atténuation nécessaires, notamment au vu de la deuxième série de procès en cours entre les autorités nationales et les sociétés de développement.

L'État partie s'est dit préoccupé par le fait que la construction de logements pourrait avoir un impact négatif sur la VUE de la composante de Jangneung et sur sa capacité à exprimer les attributs de VUE pour lesquels il a été inscrit, notamment dans la mesure où le pungsu (principes géomantiques), un attribut important de la VUE, est affecté. Cette position a été reprise dans les vives inquiétudes exprimées par la mission de conseil. Le paysage de la composante de Jangneung était déjà partiellement affecté par un complexe résidentiel de grande hauteur, connu sous le nom de « Samsung Apartments », construit en 2002 avant l'inscription. Cependant, les impacts négatifs des nouveaux développements beaucoup plus importants sur les attributs de la VUE, et en particulier les principales lignes de vue au sud qui ont déterminé le choix du site funéraire et sa fonction actuelle en tant que site rituel, sont beaucoup plus significatifs. La mission consultative n'a pas pu identifier d'options pour atténuer ces impacts dans le cas de l’ensemble de Jangneung, notamment parce que ces ensembles résidentiels sont déjà occupés.

Le bien et ses zones tampons sont en général protégés de manière systématique, comme cela a été reconnu lors de l'inscription. Cependant, étant donné la nature de la VUE du bien et sa dépendance à l’égard de son environnement paysager plus étendu et de ses principales lignes de vue, il est regrettable que les protections statutaires et les orientations actuelles en matière de développements autour des ensembles constitutifs ne s'étendent pas au-delà de leurs zones tampons.

Étant donné que les trois ensembles des tombes royales de la dynastie Joseon visités par la mission consultative sont actuellement confrontés à des problèmes similaires avec des développements résidentiels publics et commerciaux, le Comité pourrait souhaiter recommander que l'État partie établisse des plans d'urbanisme qui prennent pleinement en considération la nécessité de protéger l’intégrité de ce bien du patrimoine mondial et sa VUE, en particulier la protection des cadres étendus et des lignes de vue des composantes du bien, conformément au paragraphe 112 des Orientations.

Le Comité pourrait également souhaiter encourager l'État partie à adopter, de manière urgente, une législation rendant obligatoires des évaluations d’impact, conformes au nouveau Guide pour les évaluations d'impact dans un contexte de patrimoine mondial, pour tous les grands projets d'aménagement et de développement sur le territoire ou autour des biens du patrimoine mondial et leurs cadres étendus.

La gestion efficace de ce bien et de son cadre étendu peut également contribuer au développement durable en tirant parti des avantages réciproques pour le patrimoine et la société. Le fait que l'État partie ait fait part de ses projets visant à renforcer le partage d'informations entre les entités gouvernementales concernées, afin d'assurer une meilleure compréhension intégrale des réglementations en matière de patrimoine par les autorités locales et le grand public, est donc accueilli avec satisfaction.

Les efforts de l'État partie, notamment la création d'un groupe de travail chargé de proposer des mesures pour empêcher que des activités de développement non autorisées similaires ne se reproduisent dans les zones tampons, la révision de la loi spéciale sur la conservation, la gestion et l'utilisation du patrimoine mondial en vue d'incorporer les études d’impact dans le système national de protection du patrimoine, doivent être salués. Toutefois, il convient de noter que le champ d'action du groupe de travail et la portée des révisions législatives devraient s'étendre aux cadres étendus des biens du patrimoine mondial et ne pas se limiter à leurs seules zones tampons.

L'État partie devrait être par ailleurs encouragé à mettre pleinement en œuvre les recommandations de la mission de conseil pour sauvegarder la VUE du bien, et notamment (a) effectuer une étude complète des impacts des développements sur chaque composante du bien ; (b) tenir pleinement compte du nouveau Guide et boîte à outils pour les évaluations d'impact dans un contexte de patrimoine mondial pour la nouvelle législation sur les études d’impact et sa mise en œuvre ; (c) créer des comités consultatifs permanents comprenant des membres de la communauté et des représentants des autorités municipales afin de renforcer le dialogue participatif.

La mission consultative recommande qu'une évaluation approfondie de l'état de conservation général du bien soit effectuée et portée à l'attention du Comité du patrimoine mondial. Le Comité pourrait donc souhaiter demander à l'État partie d'inviter une mission conjointe de suivi réactif Centre du patrimoine mondial/ICOMOS/ICCROM pour évaluer l'état de conservation du bien, rendre compte des impacts cumulatifs des développements résidentiels et commerciaux sur sa VUE, identifier les impacts existants et potentiels sur les principales lignes de vue du bien, ainsi que d'autres facteurs affectant la VUE des 18 éléments constitutifs du bien.