Budapest, avec les rives du Danube, le quartier du château de Buda et l’avenue Andrássy

• Reconstructions à grande échelle
• Bâtiments de grande hauteur et réglementations afférentes
• Démolitions et développements inopportuns dans le « Quartier juif », situé dans la zone tampon
• Usage inapproprié des espaces publics et des infrastructures des rues
• Conservation insuffisante des habitations résidentielles dans la zone inscrite au patrimoine mondial
• Effets liés à l’utilisation des infrastructures de transport (augmentation de la circulation routière)
• Régimes de plan de gestion / plan de gestion
• Cadre juridique
• Identité, cohésion sociale, changements au sein de la population et de la collectivité locales
• Habitat

Le montant total accordé à ce bien s’élève à 800 millions de HUF (env. 2,7 millions d’euros) au titre du soutien de l’UE au projet « Rue de culture ». 

Le 31 janvier 2020, l’État partie a soumis un rapport sur l’état de conservation, dont le résumé est disponible à https://whc.unesco.org/fr/list/400/documents/. Le 29 janvier 2021, des informations actualisées relatives au rapport ont été communiquées par l’État partie, apportant des précisions sur les mesures mises en œuvre par l’État partie en réponse à la décision adoptée par le Comité du patrimoine mondial à sa 43^e session (Bakou, 2019) :

• Réorganisation de l’administration d’État en charge du secteur uni de la protection du patrimoine culturel et de la construction immobilière au sein du secrétariat d’État adjoint pour l’architecture et la construction du Bureau du Premier ministre ;
• La loi sur la protection des paysages urbains est entrée en vigueur, adoptant l'approche de la Recommandation de l'UNESCO de 2011 sur les paysages urbains historiques (Recommandation PUH) ;
• La loi sur le patrimoine mondial a été amendée avec un nouveau décret d'application qui clarifie les tâches des organismes en charge de la gestion du patrimoine mondial en Hongrie et introduit une nouvelle classification pour les biens reconnus comme « sites hautement caractéristiques en matière de paysage urbain protégé ». Cela offre désormais au Bureau du Premier ministre la possibilité d'inclure dans le plan de gestion les principales exigences en termes de paysage urbain ;
• Le décret gouvernemental sur les conseils de planification a également été amendé, en vertu duquel les conseils régionaux sont remplacés par les conseils du patrimoine mondial comme organe compétent pour évaluer les impacts des potentiels projets en rapport avec le patrimoine mondial en Hongrie et en vertu duquel lesdits projets doivent se conformer aux règles définies dans les plans de gestion ou dans la loi sur le patrimoine mondial, dans le cas où le bien n’aurait pas de plan de gestion ;
• Un plan de gestion contenant un ensemble de règles pour tous les acteurs est en cours d’élaboration en deux phases, sur la base de plusieurs études, notamment évaluations d'impact visuel en 3D des développements de grande ampleur dans et autour du bien. En raison de la situation sanitaire, le plan de gestion n’a pas été achevé comme prévu ; pour autant, l’État partie continue d’y travailler sans plus tarder ;
• Un amendement à la « loi sur les bâtiments de grande hauteur » a introduit 65 mètres comme hauteur maximale dans Budapest ;
• Un nouveau Guide de conception du patrimoine mondial a été élaboré et sa mise en œuvre a commencé ;
• La révision de la précédente réglementation en matière d’évaluations d’impact sur le patrimoine (EIP) afin de satisfaire aux critères de l’ICOMOS a été menée à bien en 2020 et sera soumise en 2021 pour approbation par le Parlement ;
• Un module d'information est en préparation avec une interface graphique interactive, rotative (3D) et cartographique, permettant l’enregistrement en ligne de tous les acteurs concernés et informations pertinentes sur les projets de développement ;
• Concernant le programme national Hauszmann (PNH) dans le quartier du château de Buda, aucune réponse spécifique n'a été apportée à la demande du Comité de suspendre tous les travaux de reconstruction en cours et prévus et d'envisager l’élaboration d’une autre approche en matière de conservation et développement. L'État partie a indiqué qu'il « ne souscrit pas aux préoccupations relatives au PNH, en particulier en ce qui concerne le risque de perte progressive d’authenticité historique », et considère que la valeur nationale du quartier est « primordiale », les projets étant entrepris pour « renforcer l'identité nationale ». Dans les informations actualisées soumises le 29 janvier 2021, l’État partie met l’accent sur le « fondement idéologique » du PNH et a demandé à l’Institut de recherches historiques VERITAS de réaliser une étude sur la manière dont le château de Buda reflète « l’identité nationale ». Ce rapport a été soumis avec les informations actualisées sur l’état de conservation du bien.
• L'État partie a soumis plus de 1 700 pages d'annexes sur les projets, notamment pour le PNH mais aussi le bâtiment scientifique MAHART, le MOL Campus et le biodôme et le musée d'ethnographie qui font partie du projet Liget. Tous ces documents ont été examinés par l'ICOMOS et des recommandations ont été transmises à l'État partie. En outre, l’État partie a fourni dans les informations actualisées les EIP et les évaluations d’impact visuel pour l’ancien palais de la Croix Rouge, l’ancien bâtiment du Haut Commandement militaire et l’ancien palais de l’archiduc Joseph, pour examen par l’ICOMOS.

De juin 2018 à mars 2021, le Centre du patrimoine mondial a reçu dix-neuf plaintes émanant de tiers. Elles contenaient notamment des détails sur l’apparente démolition intégrale de la caserne Radeczky. Toutes les informations ont été transmises à l’État partie afin qu’il apporte des éclaircissements, conformément au paragraphe 174 des Orientations. À l’heure de rédaction du présent rapport, l’État partie n’a donné aucune précision au Centre du patrimoine mondial au sujet des informations tierces, transmises depuis juillet 2020.

Le rapport de l'État partie aborde certaines des recommandations du Comité et celles des missions de 2018 et 2019, principalement en ce qui concerne la gouvernance et les cadres réglementaires pour les développements à venir.

En termes de gouvernance, le Bureau du Premier ministre en charge du Secrétariat d'État adjoint à l'architecture et à la construction sera désormais responsable de la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial et de la protection du patrimoine en général. Il a entamé un examen et une déréglementation de la réglementation hongroise relative au patrimoine mondial - mais le sens du terme « déréglementation » est peu clair. Le plan de gestion est toujours en cours d'élaboration.

En termes de cadre réglementaire, la loi de 2011 sur le patrimoine mondial a été modifiée pour permettre ces changements de gouvernance, tandis que la loi sur la protection des paysages urbains est entrée en vigueur en 2016 dans l’optique d’adopter l'approche de la Recommandation PUH. La loi sur les bâtiments de grande hauteur a été renforcée en 2018 pour limiter à 65 mètres la hauteur des bâtiments, entraînant en conséquence le rejet, en 2019, de trois nouvelles demandes de permis de construire pour des bâtiments de grande hauteur. Le décret gouvernemental sur les conseils de planification pour évaluer les impacts des potentiels projets en rapport avec le patrimoine mondial en Hongrie, a été amendé. L’État partie assure que, à brève échéance, les réglementations en matière d'évaluation d’impact sur le patrimoine (EIP) seront renforcées. Toutefois, aucun détail n'a été communiqué sur l’impact que ces changements auront. Aucun détail n'a été communiqué non plus sur le lien entre la législation nationale et la législation municipale qui, par le passé, a été une question clé.

L’ICOMOS a revu les documents soumis (disponibles dans les langues de travail) pour le Budapest Eye, le bâtiment scientifique MAHART, la caserne Radeczky, l’ancien centre de distribution électrique, le bâtiment du MOL Campus, le biodôme et le musée d'ethnographie, présentés par l’État partie ainsi que pour d’autres grands projets envisagés, en cours ou déjà mis en œuvre en plus du PNH.

Aucune solution n’a été apportée aux menaces imminentes qui pèsent sur la valeur universelle exceptionnelle (VUE) du bien en conséquence des projets de reconstruction de grande envergure dans le quartier du château de Buda dans le cadre du PNH (initialement Plan national Hauszmann (2014-2024)) associées à l’impact cumulé d’un certain nombre d’autres développements, réalisés sans mise en place du plan de gestion actualisé (demandé par le Comité depuis 2015) ni intégration au plan d’urbanisme de la ville, en particulier les directives de construction qui ont été revues par le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives.

Il est recommandé que le Comité exprime sa plus grande préoccupation quant à la poursuite des travaux de reconstruction entrepris dans le cadre du PNH et à l’absence de prise en considération d'approches alternatives en matière de conservation et développement du quartier du château de Buda, comme demandé précédemment par le Comité. L'État partie a souligné son désaccord vis-à-vis des préoccupations exprimées par le Comité à propos du PNH, qui vise à rendre à l'ensemble constitué par le château et son quartier avoisinant la forme qu'il avait avant la Seconde Guerre mondiale. L'État partie considère que la reconstruction proposée aujourd'hui recrée un symbole national. L’État partie a mis l’accent sur le « fondement idéologique » du PNH et fait réaliser une étude sur la manière dont le château de Buda reflète « l’identité nationale » de l’ère pré-communiste. La transformation proposée nécessitera la démolition de la plupart des modifications entreprises pendant l'ère communiste.

La Charte de Riga (Charte de Riga sur l'authenticité et la reconstruction historique en relation avec le patrimoine culturel, 2000) indique clairement que les interventions de conservation doivent être minimales et que la reconstruction ne doit être envisagée que dans des circonstances exceptionnelles telles que la perte de monuments anciens. Si l'ensemble du PNH était réalisé, et que l’on inversait le cours de l’histoire en démolissant les constructions du régime d'après-guerre, cela pourrait créer une illusion qui ne correspond pas à la réalité historique. Bien que l'État partie fasse référence dans son rapport aux Chartes de Venise et de Riga, les travaux en cours sont, en fait, contraires à l'esprit de ces documents et aux normes internationales les plus récentes en matière de conservation.

Le PNH a été conçu sans consultation du Centre du patrimoine mondial ni de l'ICOMOS. Malgré une demande du Comité, formulée sur la base des missions de conseil et de suivi réactif de 2018 et 2019, qui invitait l'État partie à communiquer tous les détails du projet pour en débattre avant le début des travaux, aucun détail n'a été soumis et de substantiels travaux de construction sont en cours.

Le Comité n’a pas écarté l'idée d'inclure des éléments de reconstruction dans le projet et a souligné la nécessité d'élaborer des propositions détaillées pour l'ensemble du projet, ainsi que pour chacun des bâtiments et espaces, fondées sur une compréhension claire de leur tissu et valeur, pour servir de base au dialogue avec les Organisations consultatives sur de possibles approches visant à identifier les interventions qui respectent la VUE du bien. Un tel dialogue est essentiel et urgent.

Les missions de 2013 et 2019 ont clairement identifié des éléments pertinents qui devraient être conservés, notamment la façade du bâtiment du ministère des Finances, les parties restantes du bâtiment du Haut Commandement militaire, les intérieurs avec l'escalier dans l'aile nord du château, les salles publiques, l'escalier dans l'aile sud, et le dôme du château. Il convient d’établir la mesure dans laquelle les bâtiments reconstruits dans l’après-guerre témoignent du passé, dans le contexte de la VUE.

Bien que l'État partie ait soumis des précisions sur certains points du PNH, le niveau de détail présenté est insuffisant pour permettre de comprendre le projet dans son ensemble. Les EIP ne suffisent pas non plus et les recommandations des missions n'ont pas été prises en considération. Le projet de démolition de la façade du ministère des Finances donnant sur la place Szentháromság ne saurait être approuvé, pas plus que la démolition totale du bâtiment du Haut Commandement militaire, ou le projet de reconstruction de l'immense palais de l'archiduc Joseph, à moins que d'autres documents et preuves ne puissent être communiqués au-delà des plans généraux et des photographies.

Ce PNH, d'une ampleur exceptionnelle, pourrait transformer le quartier du château de Buda, avec un impact hautement négatif sur la VUE. Comme l'a déjà recommandé le Comité, le projet doit être suspendu et réévalué pour permettre de comprendre de quelle façon ses principaux objectifs pourraient être atteints d'une manière qui soit compatible avec la VUE. Une telle réévaluation doit être basée sur un plan de conservation et étayée par un inventaire détaillé et une documentation historique. En l'absence d'une telle approche conforme aux normes internationales en matière de conservation de la VUE des biens du patrimoine mondial, et alors que les travaux de reconstruction progressent, l'authenticité et l'intégrité du quartier du château de Buda sont menacées.

L’engagement de l’État partie, exprimé dans le rapport, à remplir ses obligations découlant de la Convention du patrimoine mondial est favorablement accueilli. Malheureusement, cet engagement semble n’avoir eu pour l’heure aucune incidence sur les processus de décision concernant le PNH. Plusieurs édifices, dont la tour Buzogány, le manège et le bâtiment de la Garde principale sont déjà achevés, ou presque achevés, la caserne Radeczky a été démolie selon les informations tierces reçues et des travaux sont en cours pour d'autres bâtiments, même s'il n'y a toujours pas de documentation claire pour le projet, ni plan de conservation, ni approbation par le Comité de l'approche que les travaux devraient adopter conformément aux normes et règles internationales en matière de conservation et de reconstruction dans et autour d’un bien du patrimoine mondial afin de protéger sa VUE. L’État partie avance que sa justification du projet réside dans son fondement idéologique, dans la mesure où rendre au château de Buda la forme qu'il avait avant la Seconde Guerre mondiale reflètera mieux l’ « identité nationale » de l’ère pré-communiste. Le château de Buda revêt certainement une importance nationale mais il est également un élément majeur du bien inscrit et contribue à sa VUE. Toute proposition de modification ou transformation du secteur du château doit respecter la VUE, notamment l’authenticité et l’intégrité du bien. Le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives ne considèrent pas nécessairement que ces deux valeurs sont incompatibles mais atteindre un résultat qui préserve la VUE tout en respectant les valeurs nationales suppose qu’il y ait une discussion et une collaboration fondées sur un dialogue franc, une documentation claire de ce qui est proposé, un calendrier permettant ces discussions, et d’importantes modifications à ce qui est aujourd’hui proposé.

Dans la décision 43 COM 7B.84 à sa session de 2019, le Comité a exprimé sa préoccupation face à ce qu'il considère comme une menace pour l'authenticité historique du quartier du château de Buda à la suite des travaux de reconstruction, et il a instamment prié l'État partie de suspendre tous les travaux en cours et prévus, de concevoir une autre approche en matière de conservation et développement et de la soumettre pour examen et approbation avant que les travaux ne reprennent. Il a également encouragé l'État partie à engager un dialogue avec le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives à cette fin. Malheureusement, pour l’instant, ces demandes de suspension des interventions et d’ouverture d’un dialogue sont restées sans suite.

En conséquence, l'état de conservation du bien a subi et continue de subir fortement l’impact des récents travaux de reconstruction et de développement à grande échelle, notamment le PNH, qui collectivement et de façon cumulative, diminuent l'authenticité et l'intégrité du bien, et qui se poursuivent en dépit des graves préoccupations exprimées par les Organisations consultatives et le Comité. Il est par conséquent recommandé que le Comité reconnaisse que le bien est confronté à des menaces prouvées et potentielles pour sa VUE, conformément au paragraphe 179 des Orientations, et envisage son inscription sur la Liste du patrimoine mondial en péril.