Melaka et George Town, villes historiques du détroit de Malacca

Le bien de Melaka et George Town, villes historiques du détroit de Malacca a été inscrit sur la Liste du patrimoine mondial par le Comité du patrimoine mondial lors de sa 32e session en juillet 2008 (Québec, 2008). Au moment de l'inscription, le Comité du patrimoine mondial avait demandé à l'État partie de: remettre un plan général de conservation prenant en considération tous les bâtiments et son calendrier d'implantation pour les deux villes, de mettre en place des mesures visant à faire baisser la circulation automobile et d'améliorer la définition des principaux indicateurs destinés au suivi des composantes du patrimoine architectural.

En novembre 2008, le Centre du patrimoine mondial a reçu des informations, recueillies dans des reportages faits par les médias, concernant l'aménagement de quatre projets hôteliers à George Town, deux se situant dans le périmètre du bien du patrimoine mondial et deux dans celui de sa zone tampon. Aux dires de ces reportages, ces projets comprenaient la construction d'immeubles de grande hauteur (de 12 à 18 étages) générant de potentiels impacts négatifs sur la valeur du site en terme de patrimoine. Le 16 décembre 2008, le Centre du patrimoine mondial a adressé un courrier à l'État partie demandant des informations détaillées sur ces projets d'aménagement ainsi que les commentaires des autorités malaisiennes. Le 3 février 2009, le Centre du patrimoine mondial a reçu un rapport de l'État partie concernant deux des quatre projets (ceux dont la construction est déjà commencée), y compris une évaluation de leurs impacts en terme de patrimoine (HIA – Heritage Impact Assessment) réalisée par deux experts mandatés par l'État partie. Le rapport fait également état du processus légal qui a conduit à l'accord d'une autorisation pour ces projets dans le contexte de proposition d'inscription du bien au patrimoine mondial. Les éléments de ce rapport ont également été présentés oralement par l'État partie lors d'une rencontre qui s'est tenue au Centre du patrimoine mondial, à Paris, le 25 février 2009.

Selon le rapport remis par l'État partie, ces projets d'aménagement avaient été soumis à approbation et approuvés bien avant l'élaboration de la proposition d'inscription de George Town sur la Liste du patrimoine mondial. Ces projets n'étaient donc pas en conformité avec les règles édictées par les Orientations sur la conservation des zones et bâtiments historiques (dénommées ci-après les Orientations), annexées au dossier d'inscription soumis en janvier 2007, qui prescrivent pour George Town un hauteur maximum de 18 mètres pour les bâtiments tant dans le périmètre du bien que dans celui de sa zone tampon. Selon le rapport de l'État partie, les autorités locales étaient par conséquent légalement obligées d'accorder un permis de construire, en raison du droit acquis par l'aménageur foncier aux termes de l'accord donné aux projets. Le rapport de l'État partie précise en outre que, suite à la soumission du dossier d'inscription (mais avant l'inscription elle-même), ces Orientations avaient été modifiées au moyen d'une disposition autorisant la construction de bâtiments d'une hauteur supérieure à 18 mètres, dans le périmètre du bien du patrimoine mondial et de sa zone tampon, sous réserve qu'ils se trouvent sur des lotissements d'une surface supérieure à 50.000 pieds carrés (environ 4.650 mètres carrés) et situés près de bâtiments d'une hauteur supérieure à cinq étages. Cette disposition constituait une base juridique valable pour une approbation des quatre projets d'aménagement. En dépit de cette disposition, l'État partie avait engagé des pourparlers avec les aménageurs fonciers afin de les convaincre de modifier les projets en réduisant leur hauteur, ce qu'ils avaient en partie accepté. L'État partie, conscient que l'UNESCO et le Comité du patrimoine mondial devaient également être consultés, avait en outre demandé que les chantiers des deux projets en cours soient interrompus, et ce, malgré le coût financier significatif que cela impliquait.

Au regard de l'urgence de la situation, et à l'invitation de l'État partie, le Centre du patrimoine mondial et l'ICOMOS ont mené une mission de conseil destinée à éclaircir le processus qui a conduit à la situation actuelle dans laquelle sont impliqués les quatre projets, à les examiner, et à évaluer leur impact sur le bien du patrimoine mondial. La mission s'est déroulée du 26 au 30 avril 2009, elle a examiné les quatre projets et a longuement consulté les autorités locales et centrales et les aménageurs fonciers. Les conclusions de la mission peuvent être résumées selon les points suivants:

a) Le processus

En ce qui concerne le processus concernant les projets d'aménagement, la mission a remarqué que sur les quatre projets en question, un seul, situé dans la zone tampon (l'extension de l'Hôtel Eastern & Oriental, par la construction d'un bâtiment d'habitation de 28 étages), avait en fait obtenu un permis de construire officiel au moment où le dossier d'inscription a été soumis en janvier 2007. Les permis de construire accordés aux autres projets bien des années auparavant étaient expirés en janvier 2007, obligeant ainsi les aménageurs fonciers à faire de nouvelles demandes de permis de construire. Dans certains cas, celles-ci concernaient des projets plus hauts. Le conseil municipal aurait pu refuser n'importe quelle demande de permis de construire sans aucune conséquence juridique. Les services techniques municipaux avaient effectivement conseillé de ne pas accorder ces permis, puisqu'ils contrevenaient à la limite des 18 mètres de hauteur établie par les Orientations en vigueur à cette époque. Les aménageurs fonciers ont fait appel auprès du Comité de planification de l'état, la plus haute autorité en terme de planification pour l'état de Penang, qui a annulé la décision du conseil municipal et a donné raison aux appels interjetés, ce qui signifiait que le conseil municipal n'avait pas d'autre alternative juridique que d'accorder les permis de construire aux projets. Ceci s'est déroulé après la soumission du dossier d'inscription mais avant l'inscription sur la Liste du patrimoine mondial (juillet 2008). Au même moment (août 2007), le Comité de planification de l'état de Penang a mis en place la disposition évoquée ci-dessus aux termes de laquelle des exceptions à la hauteur limite de 18 étages étaient possibles. Ni le dossier d'inscription du bien, ni les documents complémentaires remis par l'État partie n'ont rendu compte de cette information concernant ces projets d'aménagement et de cette importante modification des Orientations. Ignorant ces informations, l'ICOMOS a conclu dans son évaluation remise au Comité du patrimoine mondial que "les mesures de protection du bien (étaient) appropriées". Le bien a donc été inscrit sur la Liste du patrimoine mondial.

L'absence d'informations sur les quatre projets d'aménagement et les contradictions entre le dispositif réglementaire présenté dans le dossier d'inscription et les autorisations de permis de construire accordées par les autorités municipales (ainsi que la nouvelle disposition autorisant des exceptions à la limite de hauteur fixée à 18 mètres) ont été expliquées aux membres de la mission comme relevant d'une mauvaise compréhension des procédures de la Convention du patrimoine mondial.

A l'heure actuelle, tous les aménageurs fonciers ont obtenu des permis de construire conformes aux projets approuvés antérieurement et ont bien l'intention de construire. Ils menacent les autorités de poursuite judiciaire et demandent de très substantielles compensations financières (que le conseil municipal reconnaît être bien au-delà de ses moyens) au cas où on les obligerait à interrompre les travaux et à abandonner leurs projets. Il est essentiel de souligner que les Orientations actuellement en vigueur permettent toujours de construire des bâtiments d'une taille supérieure à 18 étages sous réserve que les deux conditions évoquées ci-dessus soient réunies, et ce, en dépit de l'intention exprimée par l'État partie de retirer cette disposition des Orientations. Celui-ci a également informé la mission de sa décision d'élaborer des Plans spéciaux de secteurs qui définiront des règles de planification et de conservation pour des secteurs plus petits et seront assortis de détails plus précis. Aucun calendrier précis de mise en œuvre n'a été évoqué.

Un autre problème a été identifié par la mission, le système actuel ne prévoit aucune disposition afin que le Gouvernement fédéral, en l'occurrence l'État partie, puisse influencer les décisions prises par l'état de Penang tant à George Town qu'à Melaka.

b) Les quatre projets et leurs impacts

Suite à une analyse visuelle détaillée des quatre projets, il est évident que la nature et le degré d'impact sur la valeur universelle exceptionnelle sont différents pour chacun d'eux. Deux sont déjà en construction. L'un de ces deux projets, actuellement appelé projet Boustead, se trouve sur le territoire du bien tandis que l'autre projet en construction, appelé projet Eastern & Oriental (E&O), se trouve dans la zone tampon.

Parmi les deux autres projets autorisés, l'un, appelé projet AGB, se trouve dans le périmètre du bien, tandis que l'autre, le projet Bintang se trouve dans la zone tampon.

Le projet Boustead est constitué d'un hôtel de 12 étages, juste derrière une rangée d'immeubles historiques de deux à trois étages face au port et près des quais des ferries. La restauration des bâtiments historiques et la construction des niveaux inférieurs du nouveau bâtiment sont bien avancées. Bien que, suite aux recommandations des évaluations d'impact sur le patrimoine organisées, quelques modifications aient été apportées au plan du nouveau bâtiment, le problème majeur de cet aménagement demeure sa hauteur et son aspect imposant au regard de sa localisation prédominante sur une route principale et de son impact négatif sur les perspectives visuelles depuis le port, en particulier lorsqu'on accoste à George Town par le ferry venant du continent. La hauteur de 12 étages rend encore plus fort l'impact des deux tours de taille identique situées sur chaque coté du bâtiment et, en raison de sa situation très proche des bâtiments historiques au premier plan, il les écrase. Ces impacts sont considérés comme étant préjudiciables à la valeur universelle exceptionnelle.

Le projet E&O est constitué d'un bâtiment de 15 étages situé près de l'actuel hôtel E&O sur la partie nord de la zone tampon, face à la mer. Bien que des bâtiments inscrits au patrimoine se trouvent aux alentours, l'impact potentiel de l'aménagement est limité en raison de la présence de bâtiments déjà construits et d'une taille identique à celle du projet qui forment un écran devant le projet s'il est vu depuis le bien. Le projet actuel est beaucoup moins haut que le projet original de 28 étages qui avait été autorisé, les modifications ont été faites suite à l'évaluation d'impact sur le patrimoine et à de fructueuses négociations entre le conseil municipal et les aménageurs fonciers. Il est important de remarquer que la tour est en retrait de 5 mètres au sol par rapport aux autres tours de taille identique dans la rue et que, nonobstant le fait que celle-ci soit un des accès principaux au bien inscrit, l'impact général du projet d'aménagement n'est pas considéré comme gravement préjudiciable à la valeur universelle exceptionnelle.

Le projet AGB se trouve dans l'une des zones les plus sensibles du bien inscrit, le long de la tour de l'horloge de l'ancien bâtiment des chemins de fer (qui devint plus tard celui des douanes) qui est l'un des lieux les plus emblématiques de George Town. Le site est également en face du front de mer, près des quais des ferries, et s'étend jusqu'à Beach Street, un axe majeur de circulation et important du point de vue historique et architectural. Le projet tel qu'autorisé prévoit 6 tours de 13 étages. Un projet révisé suite à l'inscription au patrimoine mondial et à des négociations entre le conseil municipal et les aménageurs prévoit 3 tours également de 13 étages. Tant le projet original que le projet révisé auraient des impacts conséquents sur les perspectives visuelles de George Town depuis la mer et depuis le bien inscrit. Les deux projets domineraient visuellement la grande tour de l'horloge et auraient des impacts préjudiciables tant pour les bâtiments historiques devant Beach Street que sur le paysage urbain de la rue. Si le projet devait se concrétiser il aurait un impact considérable sur la valeur universelle exceptionnelle du bien inscrit.

Le projet d'aménagement de Bintang, auquel un permis de construire a été accordé, est constitué d'un hôtel de 23 étages situé à l'angle nord-ouest de la zone tampon, près du port. Le site est entouré de chaque coté par des bâtiments résidentiels historiques de petite taille et face à lui se trouve une ancienne école dans un état avancé de dégradation. Nonobstant le contexte historique du site concerné, celui-ci se situe à la périphérie de la zone tampon et à proximité d'autres grands bâtiments. Ce voisinage avec de telles constructions a été l'argument décisif de l'appel auprès du Comité de planification de l'état qui s'est conclu par un accord donné au permis de construire. L'analyse visuelle confirme que, bien que le projet d'aménagement soit visible depuis certaines parties du bien, son impact sur la valeur universelle exceptionnelle serait relativement mineur au regard des distances considérées et de l'écran que constituent les bâtiments préexistants.

La Municipalité et les autorités gouvernementales ont fait part à la mission de leur volonté de persister dans la recherche de solutions alternatives susceptibles de résoudre les problèmes évoqués ci-dessus et de réviser et renforcer le cadre légal en place destiné à la conservation et à la gestion de George Town.

Le Centre du patrimoine mondial et l'ICOMOS prennent note de l'esprit très coopératif et de l'attitude positive dont a fait montre l'État partie en essayant de résoudre les problèmes ci-dessus évoqués, problèmes qui semblent résulter plus d'un manque d'expérience dans les procédures de la Convention du patrimoine mondial (George Town et Melaka étant le premier bien culturel inscrit par l'État partie) que d'une absence d'engagement.

Le Centre du patrimoine mondial et l'ICOMOS estiment cependant que les deux projets d'aménagement situés dans le périmètre du bien inscrit porteraient un préjudice à la valeur universelle exceptionnelle du bien s'ils étaient construits. Les deux autres projets, situés dans la zone tampon, semblent poser moins de problèmes, en partie parce qu'ils sont plus éloignés du bien et qu'ils sont entourés de bâtiments de grande hauteur déjà construits qui les cachent partiellement si on les regarde depuis le bien inscrit. Leurs impacts négatifs pourraient être atténués par la soumission de propositions complémentaires. Par ailleurs, le cadre légal actuellement en place ne semble pas offrir des garanties suffisantes pour une conservation à long terme du site.

Selon le Centre du patrimoine mondial et l'ICOMOS, les menaces avérées et potentielles justifient l'inscription du bien sur la Liste du patrimoine mondial en péril.

Le Centre du patrimoine mondial et l'ICOMOS font en outre remarquer que si le patrimoine ne saurait être perçu comme une entrave au développement, il est essentiel que le développement ne se fasse pas au détriment de la valeur universelle exceptionnelle du bien du patrimoine mondial.

L'engagement exprimé par l'État partie devrait désormais se traduire de toute urgence par des actions concrètes, y compris par la réduction de la hauteur à 18 mètres des deux projets d'aménagement situés dans le périmètre du bien, par la poursuite des efforts visant à atténuer l'impact des deux projets dans la zone tampon et par le renforcement du cadre légal et de planification destiné à la conservation et à la gestion du bien.