A sa 32e session (Québec, 2008) le Comité du patrimoine mondial regrettait que l’Etat partie ne fournisse pas un rapport détaillé de conservation et que les cartes soumises par l’Etat partie ne présentent pas les délimitations détaillées et les zones tampon de toutes les composantes du bien, y compris la région de Leningrad ; il invitait l’Etat partie à établir, en coordination avec le Centre du patrimoine mondial et l’ICOMOS, un groupe d’experts international sur l’Inventaire rétrospectif de Saint-Pétersbourg. Le Comité conseillait également vivement à l’Etat partie de finaliser les délimitations du bien et de ses zones tampon.
Le Comité avait exprimé sa grande inquiétude concernant la tour Gazprom prévue au “Centre Ohkta”, qui pourrait affecter la valeur universelle exceptionnelle de ce bien, et conseillait vivement à l’Etat partie d’informer le Centre du patrimoine mondial sur la position officielle du projet proposé et demandait aussi à l’Etat partie d’inviter une mission de suivi réactif conjointe du Centre du patrimoine mondial et de l’ICOMOS afin d’évaluer l’impact potentiel de la tour Ohkta sur la valeur universelle exceptionnelle, l’intégrité et l’authenticité du bien et de ne prendre aucune mesure sur aucun projet tant que les résultats de la mission ne seraient pas disponibles.
Le Comité avait demandé à l’Etat partie de concevoir un projet de Déclaration de valeur universelle exceptionnelle pour examen par le Comité du Patrimoine mondial à sa 33e session en 2009 ; de plus il avait demandé à l’Etat partie de soumettre au Centre du patrimoine mondial, d’ici le 1er février 2009, un rapport sur l’état de conservation du bien, contenant notamment des détails sur le projet Gazprom, pour examen par le Comité du patrimoine mondial à sa 33e session en 2009, afin d’envisager, en l’absence de progrès significatifs, l’inscription du bien sur la Liste du patrimoine mondial en péril.
Bien que le Comité du patrimoine mondial, à sa 32e session, ait demandé à l’Etat partie de soumettre un rapport sur l’état de conservation et un projet de Déclaration de valeur universelle exceptionnelle, l’Etat partie n’a soumis aucun des deux documents.
Une mission de suivi réactif conjointe Centre du Patrimoine mondial/ICOMOS a visité le bien du 11 au 17 mai 2009 et a étudié les problèmes suivants :
a) Protection juridique
Au niveau fédéral, le bien est traité comme un bien du patrimoine national, bien qu’il n’y ait aucune législation spécifique pour le patrimoine mondial. La mission a noté que l’adoption de la « Loi de Saint-Pétersbourg » (2006), qui délimite les zones de protection et les régimes d’utilisation des terres dans des zones définies, contribue considérablement à la protection du bien. Toutefois, la Loi ne réglemente la protection que sur la portion du bien située à l’intérieur des limites de Saint-Pétersbourg. D’autres parties, situées sur le territoire du district de Leningrad, ne disposent pas de zones protégées.
b) Délimitations
La mission a examiné la question des délimitations : En 1990, au moment de l’inscription du bien, les délimitations proposées initialement ont été approuvées par la Résolution No. 1045 of 30/12/1988 du Conseil de la Ville de Leningrad. Aucune zone tampon n’a été prévue. En 2007, l’Etat partie a soumis au Centre du Patrimoine mondial une nouvelle version des délimitations dans laquelle les limites du bien étaient considérablement réduites. En 2009, de nouvelles cartes ont été envoyées au Centre du Patrimoine mondial. Les limites identifiées en 1990 comme étant celles du bien ont été reportées en tant que limites de la zone tampon, tandis que le territoire du bien était de nouveau grandement réduit. L’écart entre les délimitations proposées aujourd’hui et celles qui étaient incluses en 1990 pose un sérieux problème concernant le statut légal du bien. Un autre problème est lié à l’absence d’harmonie entre la Convention du patrimoine mondial et la législation nationale sur la question des délimitations. La loi fédérale établit un système de trois types de zones de protection, tandis que la Loi de Saint-Pétersbourg définit 6 types de zones protégées. Les cartes des délimitations soumises en 2009 n’ont par conséquent aucune base légale directe avec le bien qui consiste en un ensemble de différentes zones de protection.
La mission a noté également la libéralisation en cours des régimes de protection. Pendant la période 1713-1918, les réglementations concernant les hauteurs des bâtiments étaient très strictes. Ce règlement respectait la dite «ligne céleste» du panorama horizontal de bâtiments et d’ensembles qui tenait compte du paysage environnant. En 2004, la hauteur des bâtiments s’est élevée à 24 mètres pour le centre ville et 48 mètres en dehors du centre. Aujourd’hui, dans certaines zones constructibles en dehors du centre, les hauteurs peuvent aller jusqu’à 100 mètres. De plus, une procédure peu claire est envisagée, qui permettrait de dépasser cette hauteur (comme c’est le cas du projet de la tour Okhta avec une hauteur de 396 mètres).
c) Gestion
La gestion du bien est partagée entre les deux districts de la Fédération : Saint-Pétersbourg et le District de Leningrad. Ils sont particulièrement inégaux en personnel (150 personnes d’un côté, 18 personnes de l’autre). Cette organisation signifie qu’aucune des entités n’a de responsabilité à l’égard du bien du Patrimoine mondial. Il n’existe pas de plan de gestion pour le bien qui puisse couvrir les parties prenantes, les activités et les ressources.
La mission note que le système des instruments de planification pour la gestion du bien est relativement inefficace pour les raisons suivantes : il n’existe pas de plan directeur et de planification pour la totalité du bien qui permettrait une gestion territoriale intégrée ; il n’y a pas de lien entre la planification de l’espace et le système des zones protégées dotées de réglementation de conservation ; les différents outils de planification ont une efficacité limitée pour le contrôle de la hauteur des bâtiments, car les autorisations sont souvent accordées aux plans sans élévations ou en coordonnant l’architecture et l’urbanisme.
Au moment de l’inscription en 1990, le bien a été proposé pour inscription en tant qu’ensemble de monuments et d’ensembles, alors que l’évaluation de l’ICOMOS mettait l’accent sur l’échelle du paysage. Depuis lors, en accord avec le changement de concept du Patrimoine culturel, le bien a été considéré davantage comme un paysage urbain étroitement lié et modelé par ses structures riveraines et ses panoramas le long des cours d’eau qui en sont les principaux axes de transport. D’une importance particulière est le panorama le long de la Neva, qui maintient la "ligne céleste" du paysage horizontal. Le bien a besoin d’être géré en tant que paysage pour l’interconnexion entre ses attributs et pour leurs panoramas généraux.
d) Centre Gazprom Okhta
Ce projet de tour est un exemple des difficultés inhérentes au système actuel juridique, d’urbanisme et de gestion. En 2006, Gazprom a lancé un concours international pour son projet de construction sur les rives de la Neva, dans la zone de l’estuaire de la Okhta. Le cahier des charges du concours n’était pas concerté avec les organes de protection. Il s’agit du projet d’une tour de 300 mètres, alors que le régime actuel limite la hauteur à 100 mètres. Le lauréat du concours, RMJM (Grande Bretagne), propose de construire une tour de 396 mètres.
Les demandes à l’Etat partie pour obtenir plus d’informations sur le projet n’ont pas été satisfaites. La tour est dite remplir un rôle social. Actuellement, des fouilles archéologiques sont entreprises sur le site où des restes d’une forteresse suédoise des XIVe – XVIIe siècles ont été découverts.
Les initiateurs du projet étudient une conception qui tienne compte de ces vestiges sans pour autant les maintenir in situ. La proposition de construire la tour Okhta a provoqué une forte réaction de la part des associations civiles.
La mission est d’avis que, dans son emplacement actuel, et compte tenu de sa hauteur, la tour menace la valeur universelle exceptionnelle du bien :
- La tour entre en contradiction avec les caractéristiques du bien en tant que paysage urbain, riverain et horizontal.
- La tour menace l’authenticité et l’intégrité du bien en entrant en dissonance avec la "ligne céleste" historique du panorama de la Neva.
- La tour compromet certains axes visuels clés.
- La hauteur proposée de la tour enfreint les régimes en vigueur pour ce territoire et pourrait constituer un dangereux précédent.
A la demande de la 32e session du Comité, des réunions de haut niveau entre la Présidente du Comité, le Directeur du Centre et les autorités de Saint-Pétersbourg ont eu lieu, y compris avec le gouverneur.
e) Etat de conservation
La mission a pris connaissance de certains projets de restauration en cours tels que le palais du Prince Alexei Alexandrovic et le Théâtre Kamennoostrovski. Hormis ces louables réalisations, la mission a noté un nombre d’exemples négatifs, en raison de facteurs mentionnés ci-devant et le manque de gestion efficace. Parmi ceux-ci, des démolitions et des constructions inappropriées des hôtels (hôtel Ambassador, hôtel Astor), où seules les façades ont été préservées et des bâtiments qui semblent enfreindre les réglementations, comme l’hôtel Renaissance, qui surplombe la rue Potchtanskaïa.
f) Recommandations de la mission
La mission a fait les recommandations suivantes :
- Étant donné que les limites indiquées sur les cartes les plus récentes ne sont pas conformes à celles inscrites en 1990, il est demandé à l’Etat partie de proposer formellement tout amendement qu’il souhaite apporter aux délimitations en conformité avec la Convention et à la législation nationale. Il recommande de plus que la proposition comprenne une zone tampon et que celle-ci protège le paysage étendu, en particulier le panorama le long de la Neva.
- Demander à l’Etat partie d’améliorer la gestion du bien et sa zone tampon dans les domaines suivants : Créer une autorité de gestion pour le bien et sa zone tampon ; Développer un plan de gestion qui permettrait de coordonner les acteurs, les activités et les ressources pour la préservation et le développement du bien, guider le processus d’urbanisation et définir le degré recommandé d’intervention pour les éléments du bien et la zone tampon, en accord avec les plans territoriaux.
- Demander que le Comité du Patrimoine mondial ne soutienne pas laconstruction de la tour Okhta dans sa forme actuelle, car elle constitue une menace sur la valeur universelle exceptionnelle du bien. La mission recommande que le Comité reste ouvert à des propositions alternatives qui respectent l’authenticité et l’intégrité du bien. Toute nouvelle proposition doit être accompagnée d’une évaluation de l’impact environnemental indépendante.
- La mission considère que les menaces pesant sur la valeur universelle exceptionnelle, identifiés ci-devant, suggèrent que le Comité du Patrimoine mondial adresse une mise en garde à l’Etat partie sur l’éventualité d’inscrire le bien sur la Liste du patrimoine mondial en péril si les mesures recommandées n’étaient pas prises.
- La mission suggère de tenir une Conférence internationale à Saint-Pétersbourg sur les questions de la préservation et de la gestion des biens du patrimoine mondial qui sont des paysages urbains présentant des caractéristiques similaires au bien.
Le Centre du Patrimoine mondial et l’ICOMOS demeurent inquiets de la différence entre les limites du bien tel qu’il a été inscrit en 1990 et tel qu’il est maintenant proposé par l’Etat partie, car la zone concernée présente une diminution considérable. Ils suggèrent que si l’Etat partie souhaite réduire les limites, il en fasse une demande officielle au Comité. Le manque de gestion concertée a clairement des conséquences indésirables en termes de construction et rénovation inappropriées. Ils considèrent qu’un système de gestion, doté d’une autorité et d’un plan de gestion définis, doit être mis en place de toute urgence. La tour Okhta modifierait fondamentalement et irréversiblement la ligne d’horizon du bien qui est une caractéristique déterminée de la ville depuis sa création, et menacerait son intégrité et sa valeur universelle exceptionnelle ; ils considèrent par conséquent que les travaux sur ce projet doivent être suspendus.
En l’absence de progrès substantiels, le Comité pourrait souhaiter considérer ce bien pour inscription sur la Liste du patrimoine mondiale en péril.
