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Réduire les risques de catastrophes sur les sites du Patrimoine mondial

Les biens du patrimoine mondial, comme tous les biens du patrimoine, sont exposés à des catastrophes naturelles et anthropiques qui menacent leur intégrité et peuvent mettre en péril leurs valeurs. La perte ou la détérioration de ces biens exceptionnels a d’importants impacts négatifs sur les communautés locales et nationales, tant en raison de leur importance culturelle que pour leur valeur socioéconomique.

Pourquoi réduire les risques liés aux catastrophes ?

Le tremblement de terre qui s’est produit près de Katmandou, au Népal, en avril 2015 et l’incendie qui a dévasté les Palais royaux d’Abomey, au Bénin, en janvier 2015 sont des exemples marquants de la vulnérabilité du patrimoine culturel dans le monde.

Le patrimoine naturel peut lui aussi être menacé par les catastrophes naturelles. Les risques liés aux catastrophes sur les sites du patrimoine dépendent en partie de leur exposition à différents dangers, déterminés par leur environnement naturel et technologique (par exemple des régions exposées aux tremblements de terre ou aux inondations, des zones industrielles, l’activité humaine, etc). Néanmoins, les risques liés aux catastrophes ne sont pas uniquement une fonction des dangers potentiels externes, mais aussi des vulnérabilités inhérentes de tout site.

Si les catastrophes naturelles sont plus difficiles à prévenir ou à contrôler, les vulnérabilités peuvent plus facilement être prises en compte, en vue de réduire les risques liés aux catastrophes à tout endroit. Ainsi, la vulnérabilité est liée à une capacité réduite à anticiper, gérer et répondre aux impacts d’un danger quelconque. Elle est déterminée par des facteurs plus ou moins influençables, telles que la sensibilisation au risque, la mise en place de capacités de réponse appropriées, les facteurs socio-économiques, etc.

Il est donc critique d’investir dans la réduction des risques liés aux catastrophes sur les sites du Patrimoine mondial, afin de diminuer l’impact potentiel d’un danger majeur sur ces ressources précieuses.

D'ailleurs, des études récentes démontrent comment le patrimoine, sous ses formes matérielles et immatérielles, n'est pas simplement une entité passive face aux catastrophes, mais qu'il a souvent un rôle important à jouer dans la réduction des risques liés aux catastrophes en général. Ce potentiel peut être mis à bien pour réduire les vulnérabilités, et donc les impacts négatifs sur les vies, les biens et les moyens de subsistance, avant, pendant et après les catastrophes.

De plus, outre son rôle crucial dans le développement de résilience par la réduction des vulnérabilités, le patrimoine fournit de précieux atouts pour le développement social et économique durable d’une région touchée durant la période de récupération, à la fois pour sa capacité à attirer des investissements, à créer des emplois et comme source de ressources naturelles renouvelables. Ainsi, la protection du patrimoine dans le cas de catastrophe naturelle est d’une importance primordiale.

Le besoin d'action

Néanmoins, plusieurs biens du patrimoine mondial n'ont établi aucune politique, plan ou processus de gestion, permettant de réduire les risques liés à de potentielles catastrophes.

De plus, même s'il existe des préparatifs nationaux et locaux et des dispositifs de réponse en cas de catastrophes, ils comprennent rarement un volet d'expertise sur le patrimoine dans leurs opérations. En conséquence, des centaines de sites sont littéralement sans défense face aux catastrophes éventuelles et les communautés ignorent tout le potentiel de leur patrimoine, tant matériel qu'immatériel, patrimoine qui offre pourtant bien souvent des ressources insoupçonnées permettant de réduire les conséquences des catastrophes.

Il existe de nombreux moyens par lesquels le patrimoine peut aider à réduire l'impact des catastrophes. Par exemple, des recherches dans des zones touchées par des activités sismiques ont montré que les bâtiments construits avec des techniques traditionnelles se sont révélés très résistants aux tremblements de terre, lorsqu'ils sont bien entretenus. Ainsi, de nombreux observateurs ont noté que la préservation de la brique crue traditionnelle et du bois entrelacé dans les logements aurait vraisemblablement réduit le nombre tragique de décès causés par le tremblement de terre de Bam, Iran, en 2003. En effet, la majorité des victimes se trouvait dans des bâtiments construits au cours des 40 dernières années, au moyen d'un mélange de techniques modernes mal maîtrisées et mal contrôlées. De même, l’usage approprié des terres et la conservation des forêts ont été identifiés comme contribuant de manière importante à la prévention des glissements de terrain et des inondations.

Le cas récent de pêcheurs de l'île Andaman, qui ont survécu au tsunami de 2005 grâce au savoir, transmis par leurs ancêtres, que lorsque la mer se retire, l'homme doit faire de même, est un autre exemple de la manière dont les savoirs traditionnels peuvent aider à sauver des vies. Un autre exemple pertinent est la transmission, à Kyoto (Japon), de génération en génération, des connaissances traditionnelles sur la complexité des procédures qui garantissent la protection du temple de Kiyomizu-dera (site du patrimoine mondial) contre les incendies. Dès lors, le patrimoine et les savoir-faire traditionnels, qui ont été maintenus au cours des siècles, peuvent être essentiels pour améliorer la prévention et l'atténuation des catastrophes.

Néanmoins, de nombreux sites du Patrimoine mondial n’ont pas mis en place de politique, plan ou procédure pour la gestion, et donc la réduction, des risques liés aux catastrophes. Par ailleurs, les mécanismes nationaux et locaux de préparation et réponse aux catastrophes n’incluent pas pour la plupart d’expertise culturelle dans leurs activités. Ainsi, des centaines de sites sont exposés de manière critique aux danger potentiels, alors que les communautés à échelle mondiale ne tirent pas plein profit de leur patrimoine, matériel et immatériel, pour réduire les risques liés aux catastrophes.

C’est pourquoi le Centre du patrimoine mondial de l'UNESCO travaille de concert avec les Etats parties à la Convention du patrimoine mondial, les organes consultatifs et d'autres partenaires afin d’intégrer une considération pour le patrimoine dans les politiques et programmes de réduction des risques liés aux catastrophes, ainsi que de renforcer la préparation à ces derniers sur les biens du Patrimoine mondial. Les activités entreprises dans ce cadre incluent l’élaboration d’une Stratégie pour réduire les risques liés aux catastrophes sur les biens du patrimoine mondial, l’organisation d’ateliers techniques et la publication de ressources, ainsi que la mise à disposition de mécanismes d’Assistance internationale.

Politiques des Nations unies et Stratégie UNESCO

Le patrimoine dans les politiques de réduction de risques liés aux catastrophes – Le cadre Sendai

En 1994, une Conférence mondiale des Nations unies sur la réduction de catastrophes a été organisée pour rassembler officiels, experts non-gouvernementaux et d’autres spécialistes afin de débattre de la préparation, réponse et mesures d’atténuation pour faire face à la fréquence croissante de catastrophes naturelles. Depuis, deux autres conférences ont été organisées : la première, à Kobe, Japon (janvier 2015), a adopté le Cadre d’action de Hyogo 2005-2015, et la deuxième, à Sendai, Japon (mars 2015) a adopté le Cadre d’action de Sendai 2015-2030. Ce dernier en particulier orientera les stratégies et actions de réduction de risques liés aux catastrophes aux niveaux international et national pour les quinze années à venir. Il se structure autour des piliers clés suivants :

Priorité 1
Comprendre les risques liés aux catastrophes

La réduction des risques liés aux catastrophes devrait être basée sur la compréhension de ces risques dans toutes leurs dimensions de vulnérabilité, capacité, exposition de personnes et de biens, dangers caractéristiques et l’environnement ;

Priorité 2
Renforcer la gouvernance de risques liés aux catastrophes pour gérer les risques liés aux catastrophes

Une vision claire, plans, compétences, directives et coordination au sein et au travers des secteurs de la gouvernance de risques, ainsi qu’une participation des acteurs concernés sont nécessaires ; 

Priorité 3
Investir dans la réduction des risques liés aux catastrophes pour la résilience

L’investissement public et privé dans la réduction des risques liés aux catastrophes est un mécanisme économique pour renforcer la résilience économique, sociale, culturelle et de la santé des personnes, communautés, pays et de leurs biens, ainsi que de l’environnement ;

Priorité 4
Renforcer la préparation aux catastrophes pour une réponse efficace et pour « reconstruire en mieux » lors du redressement, de la réhabilitation et de la reconstruction

Il est essentiel d’habiliter les femmes et les personnes handicapées pour mener publiquement et promouvoir des approches équitables du point de vue du genre et accessibles universellement. La réponse aux catastrophes est également une opportunité unique pour « reconstruire en mieux », y compris en intégrant la réduction des risques liés aux catastrophes dans les mesures de développement.

Contrairement à ses prédécesseurs, cette nouvelle politique internationale de réduction des risques liés aux catastrophes inclut un nombre important de références à la culture et au patrimoine (par exemple les paragraphes 4, 5, 14, 16, 16, 17, 19-c, d, 24-d, 29, 30-d, 33). Le Cadre de Sendai plaide pour une approche sensible à la culture dans la réduction des risques liés aux catastrophes en général, et appelle à la protection du patrimoine culturel des risques de catastrophes à travers ses quatre domaines prioritaires d’action.

Ainsi, ce document offre une base solide à l’UNESCO pour plaider pour une intégration de la culture et du patrimoine dans la réduction des risques liés aux catastrophes, ainsi que de coopérer dans ce domaine avec les partenaires appropriés aux niveaux régionaux et nationaux.

Stratégie de réduction des risques liés aux catastrophes sur les biens du patrimoine mondial

La Stratégie de réduction des risques liés aux catastrophes sur les biens du patrimoine mondial a été présentée et approuvée par le Comité du patrimoine mondial lors de sa 31e session en 2007. Ces actions prioritaires, énumérées ci-dessous, sont structurées autour des cinq objectifs principaux définis par le Cadre d'action de Hyogo, la principale politique des Nations unies sur le sujet de la réduction des risques liés aux catastrophes existant à l’époque (2005-2015).

  1. Renforcer le soutien, au sein des institutions mondiales, régionales, nationales et locales concernées pour réduire les risques sur les sites du patrimoine mondial ;
  2. Utiliser la connaissance, l'innovation et l'éducation pour instaurer une culture de prévention des catastrophes sur les sites du patrimoine mondial ;
  3. Identifier, évaluer et surveiller les risques de catastrophes sur les biens du patrimoine mondial ;
  4. Réduire les facteurs de risques sous-jacents sur les biens du patrimoine mondial ;
  5. Renforcer la préparation aux catastrophes sur les biens du patrimoine mondial en vue d'une intervention efficace à tous les niveaux.

La Stratégie, en conformité avec l'article 5 de la Convention du patrimoine mondial ainsi que les Objectifs stratégiques établis par la Déclaration de Budapest, couvre les risques liés aux catastrophes qui touchent à l’intégrité et/ou l’authenticité des sites du patrimoine mondial. Elle est novatrice dans son accentuation, pour la première fois, du rôle positif que le patrimoine peut jouer dans la réduction de l'impact des catastrophes par les biens et les services qu'il apporte aux communautés.

L'objectif de la Stratégie est donc de renforcer la protection du patrimoine mondial et contribuer au développement durable en aidant les États parties signataires de la Convention à intégrer les questions du patrimoine dans les politiques nationales de réduction des risques liés aux catastrophes, ainsi que dans les plans de gestion des biens du patrimoine mondial.

Décisions du Comité du Patrimoine mondial

Les décisions suivantes adoptées par le Comité du Patrimoine mondial contiennent des dispositions relatives aux risques et catastrophes naturelles :

  • 38 COM 7, « Etat de conservation des biens du patrimoine mondial » (Doha, 2014) 
  • 36 COM 7C, « Réflexion sur l’évolution de l’état de conservation » (Saint-Petersbourg, 2012) 
  • 35 COM 12E, « Défis globaux de l’état de conservation des biens du patrimoine mondial » (UNESCO, 2011)
  • 34 COM 7C, « Réflexion sur l’évolution de l’Etat de conservation » (Brasilia, 2010) 
  • 34 COM 7.3, « Rapport d’avancement sur la mise en œuvre de la Stratégie de réduction des risques liés aux catastrophes sur les sites du patrimoine mondial » (Brasilia, 2010) 
  • 33 COM 7C, « Décision générale sur l'état de conservation des biens du Patrimoine mondial » (Séville, 2009) 
  • 31 COM 7.1, « Problèmes relatifs à l'état de conservation des biens du patrimoine mondial : effets du changement climatique sur les biens du patrimoine mondial » (Christchurch, 2007) 
  • 31 COM 7.2, « Problèmes relatifs à l'état de conservation des biens du patrimoine mondial : stratégie de réduction des risques sur les biens du patrimoine mondial » (Christchurch, 2007)
  • 30 COM 7.2, « Problèmes relatifs à l’état de conservation des biens du patrimoine mondial : Stratégie de réduction des risques sur les biens du patrimoine mondial » (Vilnius, 2006)

Ateliers techniques

L’UNESCO, en coopération avec ses institutions partenaires, a organisé un certain nombre d’ateliers de travail sur la réduction des risques liés aux catastrophes. Il en a résulté des comptes-rendus et des ressources pouvant aider les gestionnaires des sites du patrimoine mondial et d’autres professionnels du patrimoine à développer des stratégies de réduction des risques liés aux catastrophes.

Ressources

Guide interactif de formation sur la gestion du patrimoine culturel dans les régions urbaines face aux risques liés aux catastrophes

Soutenu par l’ICCROM, l’UNESCO et l’ICOMOS, ce guide est basé sur l’expérience assemblée lors du Cours de formation international annuel organisé par l’Institut pour l’atténuation des catastrophes pour le patrimoine culturel urbain de l’Université de Ritsumeikan (R-DMUCH) à Kyoto, Japon, depuis 2006. Son but est de soutenir les institutions qui souhaitent développer des cours de formation similaires dans leur propre contexte (par exemples les centre de catégorie 2, des institutions régionales du patrimoine ou des Chaires UNESCO). Une vidéo courte accompagne ce guide.

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Manuel sur “Gérer les risques des catastrophes pour le patrimoine mondial” (2010)

Plutôt que de présenter des techniques spécifiques pour faire face aux différents type de dangers, ce manuel vise à fournir aux gestionnaires de site et aux administrateurs du patrimoine un cadre méthodologique afin d’identifier, d'évaluer et d'atténuer les risques liés aux catastrophes. Testé sur certains sites du patrimoine mondial, le manuel intègre des approches innovantes, comme la considération de la contribution positive que peut faire le patrimoine à la réduction des risques liés aux catastrophes en général, et le potentiel lié à l’utilisation du savoir-faire traditionnel dans les stratégies de réduction des risques de catastrophes.

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Revue du Patrimoine mondial n°74 (janvier 2015) sur « Encourager la résilience »

Ce numéro s’intéresse aux risques qui pèsent sur les sites du patrimoine mondial ainsi qu’aux différentes facettes que doit comporter une bonne gestion des risques : systèmes de protection traditionnels, gestion des ressources, stratégies fondées sur les savoirs traditionnels et la gestion communautaire. Il examine aussi les diverses façons dont la protection du patrimoine culturel et naturel peut jouer un rôle positif dans le cadre du renforcement de la résilience des communautés.

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Directives pour l’Evaluation des besoins en situations après catastrophe. Volume B. Secteurs sociaux – Culture (2008)

La Commission européenne, le Groupe des Nations Unies pour le développement (GNUD) et la Banque mondiale ont signé en 2008 une déclaration conjointe, s’engageant à collaborer sur une approche commune à l’évaluation, la planification et la mobilisation de soutien pour le redressement de pays et populations touchés par les catastrophes. L’outil majeur pour atteindre cet objectif a été le développement et l’application d’Evaluation des besoins en situations après catastrophe (« Post-Disaster Needs Assessments (PDNAs) »), qui rassemblent les acteurs nationaux et internationaux afin d’aligner les efforts de redressement de manière coordonnée et efficace. Une PDNA est un exercice mené et détenu par les gouvernements, soutenu par l’Union européenne, le système des Nations unies et la Banque mondiale. Une PDNA consiste en la collecte d’informations sur les effets et impacts socio-économiques d’une catastrophe sur les secteurs clés, ainsi que sur les besoins pour le redressement, y compris les besoins de développement humain de la population affectée. Un unique rapport consolidé est préparé et sert de base à la formulation d’un cadre complet pour le redressement. Les données collectées guident la conception et la mise en œuvre de programme de redressement rapide et sur le long terme et aident à déterminer l’assistance au développement international nécessaire.

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Assistance Internationale

La Convention du patrimoine mondial fournit une assistance internationale aux Etats parties pour la protection du patrimoine mondial culturel et naturel placé sur leur territoire et inscrit, ou susceptible d'être inscrit sur la Liste du patrimoine mondial. L'assistance internationale a été fournie aux Etats parties à travers le Fonds du patrimoine mondial, afin de répondre aux catastrophes et de protéger les sites du patrimoine mondial des catastrophes de deux façons : Assistance d'urgence et Assistance pour la conversation et la gestion.

Assistance d'urgence

Les directives pour l’utilisation de l’Assistance d’urgence se trouvent dans l’annexe 9 des Orientations, et la politique régulant ses procédures est décrite au paragraphe 241. Selon ce paragraphe : « Cette assistance peut être demandée pour traiter des menaces avérées ou potentielles mettant en péril les biens inscrits sur la Liste du patrimoine mondial en péril et sur la Liste du patrimoine mondial, qui ont subi de sérieux dommages ou sont en danger imminent de sérieux dommages dus à des phénomènes soudains et inattendus. De tels phénomènes peuvent comprendre des glissements de terrain, graves incendies, explosions, inondations ou les désastres causés par l'homme y compris la guerre. Cette assistance ne concerne pas le cas où les dommages ou détériorations résultent d'un processus graduel comme l'usure, la pollution, l'érosion... ».

 

A la lumière de ce paragraphe, l'Assistance d'urgence ne doit être accordée que dans les cas de danger imminent lié à une catastrophe naturelle ou anthropique et menaçant la valeur universelle exceptionnelle générale d'un bien du patrimoine mondial, afin de prévenir ou d'atténuer son impact négatif possible sur le site. L'Assistance d'urgence peut aussi être accordée pour déterminer s'il existe ou non un danger imminent.

Exemples de projets financés par l’Assistance d’urgence : 

L'assistance post-tremblement de terre aux Sanctuaires du grand panda à Sichuan (Chine) pour la recherche sur le terrain et réhabilitation : Après le tremblement de terre en 2008 au Sichuan, en Chine, qui a gravement endommagé les habitats écologiques des sanctuaires du panda, l'Assistance internationale a été accordée à un projet qui visait à aider les organismes de gestion à l'évaluation des dégâts sur les sites, une estimation des besoins et la reconstruction des bâtiments de l'autorité gérante du site. 

Demande d'assistance d'urgence aux Iles Galápagos (Equateur) : L’assistance était requise par les autorités équatoriennes pour minimiser les impacts négatifs sur l'environnement provoqués par l'accident d'un pétrolier le 16 janvier 2001 près de l'île de San Cristobal, dans l'archipel des Galápagos.

 

Assistance pour la conservation et la gestion

Lorsque les sites du Patrimoine mondial ne sont pas affectés par une catastrophe ni à risque imminent, l'Assistance pour la Conservation et la Gestion permet le renforcement de capacités et la formation dans le contexte de la préparation aux urgences. Les principes qui régulent l'obtention de ce type d'assistance sont définis au paragraphe 241 des Orientations pour la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial.

Exemples de projets financés par l’Assistance pour la conservation et la gestion : 

Séminaire annuel de l'atelier pour la prévention des risques dans le patrimoine culturel des Caraïbes et en Amérique centrale : L'Assistance internationale a été accordée à la République dominicaine en 2002 pour aider à l'organisation d'un atelier sur la prévention des risques pour les Caraïbes et l'Amérique Centrale, organisé en 1998, après les dommages provoqués par l'ouragan George. Ce séminaire avait comme objectifs (1) d'améliorer les capacités des gestionnaires des sites, (2) d'intégrer la prévention des risques dans les programmes nationaux officiels, (3) d'améliorer la préparation pour des catastrophes, et (4) d'élaborer des directives pour la prévention des risques dans des sites déterminés.

Autres types d’assistance

Le Fonds de réponse rapide (RRF) : En plus de l'Assistance Internationale, le Centre du patrimoine mondial, avec Fauna & Flora International (FFI) et la Fondation des Nations Unies ont mis en place le Fonds de Réponse Rapide (FRR) depuis 2006. Il s'agit d'un mécanisme prêt à fournir dès que nécessaire des subventions (jusqu'à 30,000 USD) afin de répondre aux menaces pesant sur la biodiversité des sites naturels du patrimoine mondial. Les subventions peuvent être évaluées et accordées en huit jours ouvrables. 

Le Fonds d’urgence pour le patrimoine (HEF) : Le Fonds d’urgence pour le patrimoine est un fonds multi-donateurs pour la protection du patrimoine dans les situations d’urgence. Il a été créé par l’UNESCO pour financer les activités et les projets permettant à l’Organisation d’assister ses Etats membres dans la protection du patrimoine naturel et culturel face aux catastrophes naturelles et aux conflits par la préparation et la réponse efficace aux urgences. 

Réponse d’urgence culturelle (CER) : Le Fond Prince Clause est une fondation néerlandaise qui vise à renforcer la sensibilité culturelle ainsi que de promouvoir les échanges entre la culture et le secteur du développement. Dans ce but, la fondation a lancé le programme de Réponse d’urgence culturelle (CER) en 2003, qui fournit des bourses pour la mise en œuvre de travaux de réparation de base et pour la prévention de dommages additionnels au patrimoine culturel.

Partenaires

Centre international d’études pour la conservation et la restauration des biens culturels (ICCROM)

La gestion des risques liés aux catastrophes est une des priorités pour le Centre international d’études pour la conservation et la restauration des biens culturels (ICCROM), l’un des partenaires institutionnels de l’UNESCO et organisation consultative du Comité du patrimoine mondial.

Conseil international des monuments et des sites (ICOMOS)

Le Conseil international des monuments et des sites (ICOMOS) est également partenaire institutionnel de l’UNESCO et organisation consultative du Comité du patrimoine mondial. Son Comité scientifique international pour la préparation aux risques (ICORP) travaille en particulier sur la réduction des risques liés aux catastrophes sur le patrimoine culturel bâti.

Union internationale pour la conservation de la nature (UICN)

La réduction des risques liés aux catastrophes pour le patrimoine mondial est un des sujets traités par l’UICN en tant qu’organisation consultative du Comité du patrimoine mondial et membre du Partenariat pour l’environnement et la réduction des risques liés aux catastrophes (PEDDR). Le travail de réduction des risques liés aux catastrophes au sein de l’UICN fait partie du domaine thématique de gestion des écosystèmes.

Ritsumeikan University Institute of Disaster Mitigation for Urban Cultural Heritage (D-MUCH)

L’institut pour l’atténuation des catastrophes pour le patrimoine culturel urbain de l’Université de Ritsumeikan (R-DMUCH) a été nommé Chaire UNESCO en 2006 et dispense un cours de formation international annuel à ce sujet. Le Centre du patrimoine mondial contribue régulièrement à ce programme, qui a bénéficié à des centaines de gestionnaires de sites au courant des années passées, y compris un grand nombre de biens du Patrimoine mondial.

Le Bureau des Nations Unies pour la réduction des risques liés aux catastrophes (UNISDR)

L’UNESCO collabore avec l’UNISDR pour assurer l’intégration de la culture et du patrimoine dans les politiques internationales de réduction des risques liés aux catastrophes. Des efforts ont tout particulièrement été faits pour inclure une considération pour le patrimoine culturel dans le cadre de la campagne « Make my City Resilient » (« Rendez ma ville résiliente »), menée par l’UNISDR et en coopération avec l’ICOMOS.

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